黃恩浩

澳洲墨爾本大學社會暨政治科學院政治學博士
澳洲墨爾本大學社會暨政治科學院榮譽研究員
2016-05-11

 

一、前言

中國目前是澳洲最大的貿易夥伴,中國市場的發展對澳洲經濟貿易的進出口具有非常大的影響力,根據國際貨幣基金(IMF)統計,至去年年底,中國占澳洲出口35.9%,進口則為15.4%;其中,澳洲對中國出口產品中,又以天然礦產鐵礦、砂、煤與天然氣為主。更甚者,澳洲對中國、日本、韓國、美國與印度等國出口商品的比例中,對中國的出口更高達53%。

除能源出口外之外,澳洲觀光業對中國依賴程度亦非常高。觀光業產值排名澳洲GDP第五大,因為澳洲天然觀光資源豐富,赴澳旅遊人數與日俱增。據2012年統計,每年平均超過500萬人次至澳洲旅遊,對澳洲GDP貢獻達340億美元,其中旅客最主要來自中國、英國、紐西蘭、美國、新加坡等地。由此可知,澳洲的能源與觀光兩大GDP產值相當倚賴中國。

儘管澳洲北部區域最靠近東南亞繁榮的經貿圈,但是北澳(北領地、昆士蘭省與西澳省的北部地區)的發展卻是相對落後於澳洲東南部。2015年6月,澳洲在艾伯特(Tony Abbott)政府提出《我們的北部,我們的未來:發展澳洲北部構想》(Our North, Our Future: A Vision for Developing North Australia),簡稱「北部大開發」白皮書,試圖引進外資開發北澳,並帶動整體經濟發展。北京在第三次澳「中」經濟戰略對話與G20的第9次峰會中也都表達,中國願意受邀參與澳洲的「北部大開發」並且希望與其「一帶一路」接軌。究竟「北部大開發」與「一帶一路」是否可能接軌?面臨的難題又如何?澳「中」經濟如何發展相當值得臺灣做為參考。

 

二、「全面戰略夥伴關係」深化澳「中」經濟互賴

北京就國與國之間政治關係的密切程度,並以對國家利益的重要性作為依據,與其他國家建立戰略夥伴關係,依照關係的淺到深分為:「戰略夥伴」、「建設性夥伴」、「戰略合作夥伴」、「全面戰略夥伴」、「全面戰略合作夥伴」、「全面戰略協作夥伴關係」等多層次國際政治關係。原則上,夥伴關係是指國家在國際關係交往中,國家間為尋求共同利益而建立的一種合作關係。中國經常以夥伴關係定位其與他國之間的雙邊關係,隨著中國政經實力的崛起與擴大,其夥伴關係在外交上的定位顯得日益重要。

中國國家主席習近平在2014年11月17日會晤澳洲總理艾伯特後,雙方乃宣布兩項重要聲明:第一、同意將雙邊關係提升為「全面戰略夥伴關係」;第二、對外宣布實質性完成澳「中」自由貿易協定談判。未來澳「中」在發展「全面戰略夥伴關係」過程中,將在能源領域推進上下游一體化合作,擺脫過去單純的貨物貿易模式。在澳「中」建立「全面戰略夥伴關係」之後,雙方乃在基礎設施建設、農牧業、金融服務、防務和司法執法等領域進行更深入的合作。此外,中國方面將在雪梨設立人民幣清算銀行,並參與澳洲「北部大開發」計畫;澳洲方面則同意簡化中國公民簽證手續,鼓勵人員往來和文化、教育交流。

根據自由貿易協定談判結果,澳「中」之間所有進出口貿易將降為零關稅,雙方協定的範圍涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資和規則共10多個領域。習近平訪澳期間,雙方政府還簽署多項合作協定,包括:貿易、投資、能源礦產、農牧業、基礎設施建設、金融、教育、新能源、海洋極地、氣候變化、旅遊等領域,其中較重要者包括:「兩國政府關於實質性結束中澳自由貿易協定談判的意向聲明」、「關於加強投資合作的框架協議」、「氣候變化合作諒解備忘錄」等。由此可見,澳「中」近年來的經濟關係匪淺。

 

三、「北部大開發」與「一帶一路」理論上可相輔相成

澳洲對於開發北澳地區的企圖與步驟規劃是相當積極且務實的,在「北部大開發」白皮書中,坎培拉在之前所承諾的要以50億澳元作為澳洲北部基礎建設基金之外,此白皮書又加撥12億澳元作為北澳開發資金。由於北澳地區人口稀少土地荒涼又加上基本設施相對落後,該白皮書預計對其交通投資6億元,升級飛機跑道並計劃開發鐵路貨運;為其水利基礎設施投資2億元;土地使用政策亦將被修改以簡化土地開發。澳洲亦推出最新的投資計畫,並在同年11月將在北領地的達爾文召開論壇,討論北澳地區開放海外投資的相關議題。

澳洲認為,亞洲的崛起加上北澳地區靠近東南亞的地緣經濟優勢,此將為澳洲北部的農業、水產養殖、可再生能源、醫藥和旅遊市場帶來良機,包括向中國、越南、印尼各國出口糧食。澳洲聯邦各部長亦認為,如果政府落實適當的基礎設施和法律,大型多國基金將會投資數十億元到澳洲北部。由於北澳所面臨的重要問題是嚴重缺乏勞動力,北領地有多位部長正在呼籲聯邦政府能夠推出特殊簽證,將北澳地區作為指定的偏遠地區有較寬鬆的移民政策,讓更多來自東南亞的技術移民可以在澳洲北部工作,以利開發北澳。

理論上,中國投資澳洲北部大開發計畫,結合中國主導的亞投行與一帶一路順利發展的話,兩國經濟成長必然可期。為討論澳「中」未來加強經貿合作的可能性,最近兩國舉辦的「中澳戰略經濟對話」,討論涵蓋一帶一路及國際產能合作等議題,這確實有助於北澳大開發計畫。儘管澳洲在地理上非中國規劃的一帶一路沿線國家,但是如果中國一帶一路計畫與澳洲連結,在比較利益原則下進行合作,雙方經貿獲益將會提升。由於澳洲本身就是提供煤礦、鐵砂等天然礦產的國家,且一帶一路基礎建設對此類能源所需甚多。因此,中國可依靠澳洲在礦產與能源上的優勢,澳洲也可擠身一帶一路的供應鏈,帶動本國經濟成長,再加上中國也有投資澳洲北部大開發計畫,澳「中」經濟將可相輔相成。

 

四、「北部大開發」接軌「一帶一路」可能面臨的危機

目前中國經濟成長衰退,製造業與工業產品價格暴跌且產能過剩,為協助中國工業打破蕭條,於是習近平積極推銷亞投行與一帶一路等議題,聲稱是幫助鄰近國家建立基礎設施,但事實上是為了傾銷本國工業產品與提高經濟成長。雖然一帶一路的遠景是提升各國經濟發展與投資基礎建設的一個重要方向,但是在致力於各國經濟開始互通有無的時候,仍有許多問題尚須面對。換言之,消除國與國之間的經濟屏障固然是好事,但對非傳統安全問題來說未必如此,例如:疾病散布、跨國犯罪、非法移民、生態環境等等。

從中國提出一帶一路之後,北京當局乃積極在國內外宣傳,但其宣傳內容非常空洞,充斥著「互利」、「合作」、「共贏」這種模糊而正面字眼。最令人不解的是,即使雙方國家談成合作意願,也會陷入無所適從的情況,可以實行的政策根本寥寥可數。一帶一路相關政策很多,但北京當局卻沒有設置專屬正式單位可以處理後續事宜,讓人有看得到卻吃不到的遺憾。

基於殖民歷史關係,澳洲與歐美的經貿關係曾經較為親近,但是近十幾年來,澳洲開始想走自己的路並且積極融入亞洲,所以澳「中」經貿漸趨頻繁,雙邊自貿協定簽署、人民幣合格境外投資者(RMB Qualified Foreign Institutional Investors, RQFII)額度到位、人民幣清算行等等,這些都讓兩國關係越來越親近。

值得關切的是,中國當前經濟衰退有目共睹,但北京當局公布GDP卻還維持7%的目標,其實中國實質上可能連5%都不到。種種跡象顯示,中國所提供的數據是需打折的,不管是亞投行或者一帶一路可能都沒有像中國所說的那麼美好,也有可能成為黃粱一夢。澳洲去年第二季最新GDP數值按季計算僅增長0.2%,比市場預期的0.4%還差,也較上一季度0.9%下降,這一切數值都讓人擔心澳洲是不是應該在經貿層面上以及北部大開發的規劃上繼續緊密依賴著中國。

 

五、中國參與北澳大開發對美澳軍事合作的可能影響

澳洲與中國最近幾年的經濟與政治發展相當緊密,但是在北京與華府在戰略上亦敵亦友的交鋒過程中,作為華府最忠實盟友,坎培拉的確需要在美「中」之間找到平衡點,以追尋符合自我利益的外交途徑。在美「中」因南海議題而逐漸加深的對峙局勢中,澳洲既要與美國維持傳統的區域安全戰略關係,同時也要跟中國在經貿投資方面進行積極合作,的確考驗著澳洲「軍事安全傾美、經濟貿易傾中」的外交政策,而此外交政策目前所呈現出的狀況如下:

(一)在軍事安全方面,澳洲外交部長畢紹普(Julie Bishop)於2016年2月中旬到中國進行外事訪問,並尋求中方停止南海島礁的建設,其態度如同美國亞太盟友一般,而中國方面則是希望澳洲方面不要干涉中國在島嶼上的國家主權行為。此外,對於澳洲有意向日本購買蒼龍級潛艇,中國則要澳洲考慮其他亞洲國家的感受。而美國則鼓勵澳日發展更緊密的軍事合作,平衡中國在亞洲的勢力。由此可見,澳洲在區域戰略安全上仍是美國的堅強盟友。

(二)在經貿投資方面,中國是澳洲的最大貿易夥伴,澳洲外交部長畢紹普訪問中國時乃希望加強和中國的經貿關係。畢紹普提及,為要提升兩國的經貿投資往來,澳洲正開展向中國遊客發放10年有效簽證的試點工作,以吸引更多中國遊客赴澳旅遊,坎培拉也已敦促移民局盡快審批發放中國遊客該項簽證。

澳洲在外交戰略上一直堅持區分經濟傾中和安全傾美的策略,當然中國方面也了解澳洲的處境。在澳洲經濟傾中的前提下,中國對於澳北大開發的政策表現出相當感興趣,也提出願意支援澳洲的北部大開發,並且要讓一帶一路與其接軌,然而這中國舉動背後的軍事動機可能不單純。

美國和澳洲在2014年8月的年度部長級會議簽署軍事協議,要擴大美國在澳洲北部的駐軍規模,預計在2017年前將派駐澳洲達爾文市的海軍陸戰隊增至2,500人。這明確顯示出,美澳堅實的安全合作與軍事聯盟。對此,中共是否有可能想要利用投資澳北大開發的方式來監控美國在北澳的駐軍,如同中國在非洲東部國家吉布地(Djibouti) 境內的美國最重要無人機基地附近建立港務基礎設施,用以監控美國軍事行為並且擴張其影響力,此乃澳洲當局在思考將「北部大開發」與「一帶一路」接軌時所要深入去思考的一個重要情境。

 

六、結論

經濟外交已成為目前北京推展對外關係的重要憑藉。即便美國在亞洲的重要盟友澳洲,也無法否認中國對澳洲經濟發展的重要性。南太平洋國家地理上大多位於西太平洋第二島鏈的南邊,中國元首外交活動範圍不斷向這地區積極延伸反映出,隨著中國經貿能力提升與範圍的擴大,此地區對中國越來越重要,中國其實更有意在此區域以經濟影響力來制衡美國的軍事擴張。

澳洲與中國的經濟互賴性很強,雙方有很大的經貿合作空間,在澳洲加入亞投行,與中澳自由貿易協定正式生效之後,兩國關係越來緊密。澳洲的「北部大開發」與中國的「一帶一路」有很多共同點,兩者若能相互接軌將能開拓兩國進一步的合作領域。然而,澳北大開發政策不僅牽涉到澳洲的總體經濟發展,同時也會影響到美國在北澳的區域安全戰略規劃,究竟是否要讓中國參與澳北開發計畫,美國最後的意見將可能會影響澳洲的決策。

就臺灣目前的狀況而言,其實跟澳洲的處境雷同,一方面在經濟上相當依賴中國,另一方面在安全上則仰賴美國。然而,我國處境比澳洲更複雜的是,我國並不像澳洲一樣同時是跨太平洋夥伴協議(TPP)與區域全面經濟夥伴協議(RCEP)的成員,也不是亞投行的一員,所以國際經貿環境對我國相當不利。在美國亞洲再平衡的架構下,美國未來仍會對臺灣的安全維持一定程度的保障;然而,就目前兩岸經貿問題而言,兩岸經濟合作架構協議(ECFA)在未來是否會持續深化發展,並繼續尋求與他國堅定自由貿易協定,此仍需視新政府的兩岸政策是否為中國當局所接受而定。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)