包宗和

2021-12-30
美國總統拜登與中國國家主席習近平於今年11月16日舉行視訊會議。(取自El Intransigente 臉書)


美國總統拜登在與中國大陸國家主席習近平舉行的視訓會議開場談話中,表示美中最好建立合理的護欄,以避免衝突。但當記者會後問美國政府資深官員是否曾就台灣議題建立護欄時,答案是會中並未涉及這方面的討論。事實上,中美建構台灣護欄將是一個相當複雜的工程,這不僅牽涉到雙方所置身的大環境,也和地緣政治密切相關。就大環境而言,自中國崛起並成為世界第二經濟體後,其國力就有長足的進展,甚至在某些方面有和美國並駕齊驅或超越美方的傾向,此不啻對華府造成極大壓力。依照權力轉移理論,當位居第二的強權其實力與霸權接近時,雙方關係將呈現非常不穩定的狀態;依據攻勢現實主義,美國將視一個國家的國力大小來決定敵友,若對方力量強大,就是美國的潛在敵人。而當賽局兩方均認為對抗優於合作時,僵持局面就產生了。故只要美國視中國為挑戰其世界霸權的威脅,修昔底德陷阱的潛存衝突就會一直存在。

就地緣政治而言,台灣居於第一島鏈的樞紐位置,確保第一島鏈不被中國大陸突破是美國所念茲在茲的,台灣安全因而成為美國的重大利益。更何況如今的台灣已成為全球半島體供應鏈的重中之重,其戰略價值自然更為提升。然而,這些被美方視作必欲維護的資源,也是北京亟欲爭取的標的,台灣不僅對中國極具戰略意義,更關乎無法退讓的主權原則。換言之,台灣是中國的核心利益。故當美國基於制衡或對抗中國的考量而推出一系列友台法案,並在軍事、政治、外交等方面更貼近台灣時,無疑地是更逼近中方的紅線,更增加建立台灣護欄的困難。

台灣護欄的建構除受制於中美之間的競爭外,台灣島內的政治情勢也是關鍵。台灣近年來由於政府不接受九二共識,獨派勢力高漲,使兩岸陷入無解的意識形態對立。台灣自外於中國,此為政治上斷根;去中國化,則是在文化上斷根。台灣因與大陸對立,安全上必須更加依賴美國,因而無法在美中之間採取避險策略。選邊站的結果使台灣很容易成為美國抗中的籌碼和棋子。華府深知北京非常在意台灣,故台灣絶對是一張可以向中方喊價的牌,至少台北俯仰由人的結果只能寄望於華府對盟邦的忠誠和善意,而少了一份自主與尊嚴。就美中能否建立台灣護欄而言,台灣一面倒的親美政策,再加上先前中美在大環境中的競爭和對抗,使華府不論是基於現成的國家利益也好,或基於民主理念也罷,均在台灣議題上和中國形成對立局面。質言之,台北若能在中美間改採避險的平衡政策,中美建立台灣護欄的機會將會大增。

拜登既然在拜習會中期盼與中國建立避免衝突的護欄,就必須從大環境和地緣政治兩個層面轉換思維。首先,美方若能從強化軍事能力、經濟力量、與盟邦合作,以及自我科技研發力的提升著手,並解決內部政治分裂、種族對立、制度危機等深層的民主問題,而非一味著重於以打擊中國來確保世界龍頭地位,將可在心態上先降低對抗情結,再將注意力專注在氣候變遷、抗疫等需全球共同努力的議題上,當可增加與中國大陸合作的機會,這也是從中美對抗走向相互合作,並一定程度擺脱彼此安全困境的路徑圖,此為大環境方面。在地緣政治上,根據美國美中經濟與安全審查委員會(USCC)的評估,一旦大陸解放軍採登陸作戰,首波登台兵力可達25000人或更多,美恐將搶救不及,再加上美中軍力差距已不若以往那樣大,故美國對中國實施阻絶式嚇阻(deterrence by denial)的能力明顯下降。美國前駐華大使芮效儉認為,台灣危機為反向古巴危機,意即1962年古巴飛彈危機,美國因地利之便,採海上軍事封鎖,終使蘇聯知難而退。如今台灣在大陸旁邊,中國在中美台海衝突中將享有地利上的優勢,主客易位,美國在台海危機中可能會面臨挫敗的局面。美國應體會只有當中國大陸不敢打或不願打時,美中台灣護欄才可望建立。如今不敢打既因美方阻絶式嚇阻能力削弱而存有疑問,則華府若以其行之多年的一中政策因應,或可提升中方不願打的意向,使相互對抗的僵持賽局能朝向相互合作轉變。

除了美國的作法與態度外,台灣的兩岸政策也與中美護欄建立息息相關。台北若願接受九二共識,所有問題當可迎刄而解,但除非台灣政治情勢有重大變化,否則就現今態勢而言,幾無任何可能。前文提及若中國方面不願打,將使台灣護欄的建構水到渠成,這又涉及到北京領導階層的克制力(restraint)問題,也就是儘管想早日統一,但儘量避免使用武力,而能以和平方式為之。但如此將付出「克制的代價」(costs of restraint),就是中國人所説的「夜長夢多」。故當北京越看不到和平統一願景,其克制力就會越差,而台灣護欄就越難建立。降低北京「克制的代價」,除了靠美國維持其一中政策外,台灣能否適度降低雙方的意識對立,強化彼此經貿關係,使兩岸政策的務實主義能夠抬頭,並放緩去中國化的步調,也是重要變數。當然,北京若能多強調和平統一,多運用經貿、文化層面的促統策略,少用武統威嚇手段,亦將有助於台灣護欄的建構。

由於台灣問題事關美國的重大利益與中國的核心利益,故當兩者發生衝突時,在雙方實力日漸接近,而中方又享有地緣優勢時,何方會更有訴諸軍事力量的可能是顯而易見的。故台灣護欄能否建立,美方政策將更具關鍵性。首先,拜登若真有意建立美中合理護欄以避免雙方衝突,就必須思考台灣護欄建立的重要性,因為這將牽動前者的成敗。美國過去實行多年的「戰略模糊」策略對維持台海安定和平有相當功效。這個策略在於美國不表明一旦台海有事將如何因應,譬如爆發軍事衝突時是否會派軍馳援等,使北京因無法確定美方行動而產生被嚇阻的效果。但這個策略須建立在幾個基礎上。第一,美國擁有明顯的軍事優勢,具有阻絶式嚇阻的能力;第二,台海軍力沒有失衡,台灣擁有相當的自衞能力,足以支撐到美國前來救援;第三,台灣接受九二共識,使北京欠缺對台動武的內部動力。然而如今上述三項因素正在逐漸流失或已然流失。首先,中美軍力正在接近當中,中國大陸甚至已擁有地緣上的優勢;第二,台海軍力平衡已向大陸傾斜;第三,台獨力量上升使北京對台動武的內部支持聲浪高漲,美國戰略模糊策略顯已遭到嚴重挑戰。戰略模糊的缺點在於美方只強調兩岸應和平解決問題,卻不明言一旦有非和平情勢發生時美國的具體作為為何,這在前述三項流失因素存在的情況下,使因誤判而發生軍事衝突的機率上升。故美國外交關係協會主席哈斯及協會研究員薩克斯主張華府應改採「戰略清晰」策略,使中方相信若入侵台灣,美國將會在軍事上全力助台,從而使得戰爭的風險大幅降低。此一策略無疑地仍是建立在嚇阻的構想上,優點在可減低北京因誤判而對台動武的可能,但因美中實力拉近及地緣因素,反而降低了上述不動武的説服力。北京或許不會因誤判而動武,卻不能排除其經過仔細估算後動武,且戰略清晰的一項缺點是就政治意涵而言,此不啻表明美國將在北京最敏感的軍事層面完全站在台灣這邊,因而直接踩到中國大陸的主權紅線,戰爭風險可能不降反升。

坦白說,戰略清晰在兩岸關係極度緊張惡化之際,確有某種必要性,但在運作時必須細緻周全,方不至於不見其利,反見其害。戰略清晰策略應建立在「雙重清晰」的基礎上,即一方面明確告知中方貿然入侵台灣的後果,一方面也要明確告訴台方片面走向法理台獨的嚴重性。美國可表明若台北未宣布台灣獨立,而中方卻對台使用武力,華府將動用嚴厲的政治經濟制裁,甚至某種形式的軍力使用,使北京為此付出高昂的代價,以達到懲罰性嚇阻(deterrence by punishment)的效果。美方也宜同時表示若在中國大陸沒有動武的情況下,台北若逕行宣布台灣獨立,美國將不會介入台海軍事衝突。華府可宣示兩岸問題應和平解決及不支持台獨的一貫立場,並一如美國國會最近在「國防授權法」中達成的助台發展不對稱戰力的自我防衛力提升共識,適度淡化美國軍力可能直接介入的印象,且在外交上採較低調作法,如此或許才能使戰略清晰發揮一定程度的止戰效果。

總之,美中兩強有其大國間的矛盾與衝突,而台灣問題又是雙方潛在的衝突導火線。唯有中美之間能有全面建立避免衝突護欄的誠意和決心,台灣護欄才可望建立;也唯有台灣護欄能夠建立,中美間才有機會建構出免於衝突的合理護欄。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)

關於作者
包宗和是國立台灣大學政治學系名譽教授