張福昌

2021-10-06
2021年德國聯邦眾議院選舉 (Marco Verch Professional Photographer flickr CC BY 2.0)


第20屆德國聯邦眾議院(Bundestag)選舉終於在2021年9月26日順利畫下句點,社民黨(SPD)表現最佳,讓多年以來低迷的氣氛煙消雲散;而梅克爾(Angela Merkel)的基督聯盟黨(Die Union, 由基民黨/CDU和基社黨/CSU組成)則是走上史上最慘的道路,姐妹黨的合作默契出現嚴重問題;綠黨(Die Grüne)雖然沒能問鼎總理大位,但締造有史以來最高的大選得票率也是一大突破;自民黨(FDP)則是保住兩位數的得票率,政治行情穩定上漲;德國另類選擇黨(AfD)得票率下滑,且從國會第三大黨下降為第五大黨,但仍是德國極右勢力的主要領導者;而最慘的是左翼黨(Die Linke),得票率未達5 %門檻,因此只有3位「直接選舉人」(Direktmandat, 由選區直接選舉產生)代表左翼黨進入國會。這樣的新國會結構將為德國政治帶來新氣象,未來德國新政府的外交政策走向如何,是許多觀察家關注的焦點,本文將對此進行觀察與分析。
 

一、新三黨聯合政府,將使德國外交決策複雜化

德國2021國會大選各主要政黨的得票率依序為社民黨25.7 %、基督聯盟黨24.1 %、綠黨14.8 %、自民黨11.5 %、德國另類選擇黨10.3 %、左翼黨4.9 %。(參見下表)這樣的投票結果有三個點值得觀察:第一,基督聯盟黨最後衝刺奏效,支持度呈現明顯上揚趨勢,從22 %(9月17日)到23 %(9月23日)最後來到24.1 %(9月26日),只可惜起步太慢、時間不夠,才無法超越
 
社民黨。第二,社民黨是得票最高的最大黨,但與基督聯盟黨的差距只有1.6 %, 因此基督聯盟黨的拉謝特(Armin Laschet)與社民黨的秀爾茲(Olaf Scholz)同時宣佈要籌組聯邦政府,最後誰能勝出擔任總理仍是未知數。第三,綠黨和自民黨成為造王者(King-Maker):如果綠黨和自民黨一起支持社民黨,那就會出現所謂的紅綠黃「紅綠燈聯合政府」(Ampel-Koalition),由秀爾茲擔任總理;假如綠黨和自民黨轉而支持基督聯盟黨,那就產生黑黃綠「牙買加聯合政府」(Jamaika-Koalition), 拉謝特則出任總理。
 

然而,不管是「紅綠燈聯合政府」還是「牙買加聯合政府」都將是有史以來第一次出現的聯邦政府形態,由三個政黨共同組成聯邦政府將打破1961-2017兩黨合組聯邦政府的傳統,成為新的聯邦政府模式。我們可以合理地推論,未來三黨聯合政府的決策成本一定會比過去兩黨聯合政府還高,特別是有和平主義或反戰思想的綠黨,要如何和主張提升德國國際地位的基督聯盟黨和社民黨磨合,是相當大的挑戰。1998-2005社民黨與綠黨共組紅綠聯合政府期間,綠黨籍的外交部長費雪(Joschka Fischer)在其反戰的意志下,阻止了德國參與美國於2003年所發動的伊拉克戰爭,讓德美關係發生嚴重影響。由此可見,三黨聯合政府將是德國外交決策與執行的新挑戰。
 

二、德國外交將延續梅克爾路線

社民黨秀爾茲能夠擊敗基督聯盟黨的拉謝特,原因很多,除了秀爾茲本身擁有較強的領袖魅力外,社民黨的超前佈署策略也是成功的關鍵。悉知,社民黨於2019年12月6日突破傳統選出雙箭頭黨魁後,兩位新任黨魁採取任務分工策略,在2020年8月10日推舉秀爾茲擔任社民黨總理候選人,代表社民黨角逐總理大位。從那時候開始,秀爾茲便成為社民黨的共主,所有黨資源的利用,以及政策論述都以秀爾茲為中心,使社民黨成為一個團結政黨;相對地,基督聯盟黨的團結力就比較薄弱,除了拉謝特賑災一笑造成形象大壞外,巴伐利亞邦邦長瑞德(Markus Söder)幾乎從頭到尾以「影子總理候選人」的角色在拉謝特後面指指點點,造成拉謝特的跛腳、以及基督聯盟黨的不團結,也是一大致命傷。不過,秀爾茲宣佈「延續梅克爾路線」才是高招,這一宣佈立刻稀釋了拉謝特的梅克爾優勢,讓梅克爾的加分效果大打折扣。

悉知,截至目前為止,梅克爾仍舊在德國第二電視台(ZDF)所作的「最佳德國政治人物」排行榜中穩居第一,而認為梅克爾是好總理的比例超過七成,可見梅克爾的治國表現是受到肯定的。不過,從政治學者的角度來看,梅克爾的表現有好壞,較差強人意的表現是內政事務,而較令人滿意的是外交。首先,在內政上,梅克爾的政黨(基民黨)是一個中間偏右的保守政黨,因此傾向保護資方、反對增稅、重經濟輕環保等,這使得梅克爾執政下的德國比較忽略勞工保護、基本工資、兩性平權、提高稅賦、綠能環保、數位化等;這些被梅克爾忽略的內政事務是未來德國新政府應該設法補足的地方。其次,在外交上,梅克爾歷經歐債危機、難民危機和新冠疫情危機,已經讓德國成為歐盟最有影響力的國家,也讓德國成為聯合國五常之外固定參與國際爭端解決的國家,是故,德國的國際地位在梅克爾時期明顯提升。

因此,當拉謝特是梅克爾欽點的接班人時,當然會受到梅克爾的加持而享有優勢。為了削弱這股梅克爾效應,秀爾茲在選舉期間刻意不多提梅克爾的名字,也刻意不批評梅克爾的政策,以降低梅克爾的曝光度,或減少對梅克爾政策的辯論,藉此以減少拉謝特的受益程度。舉例而言,秀爾茲對於被社民黨員認定是違反社會正義的哈爾茲計畫(Hartz IV)絕口不談,也不談論落後的數位化問題。取而代之的是,強調梅克爾路線的重要性,並且在電視辯論會上公開表示「如果成為總理後,將延續梅克爾的路線,讓德國在後梅克爾時代能夠無縫接軌、迅速穩定下來」。秀爾茲打梅克爾牌之後,拉謝特的優勢就瞬間驟降了。

不過,對觀察德國選情與政治發展的人來說,秀爾茲這種繼承梅克爾路線的主張,倒是讓人清楚暸解到,未來不管是基督聯盟黨的拉謝特,還是社民黨的秀爾茲擔任總理,德國的外交政策不會有大變動,而梅克爾執政16年所建構的外交藍圖就是我們洞悉德國未來外交政策走向的參考指標。
 

三、德國外交政策三大核心

未來德國外交政策走向有三大核心重點:第一,與歐盟、北約、美國維持良好關係,穩固德國/歐盟國際地位;第二,與俄羅斯對話,改善德俄/歐俄關係,降低俄羅斯威脅;第三,與中國維持友好關係,以振興德國/歐盟經濟。茲將其內容敘述如下。

(一)與歐盟、北約、美國維持良好關係,穩固德國/歐盟國際地位:從第二次世界大戰之後到現在,德國一直在國際政治上努力扮演忠誠盟友的角色,目的是要抹去納粹德國的不良形象,進而取得國際社會的信賴,並且活化或增加德國的外交空間。而為了達到這個目的,德國政府選擇在歐盟與北約的場域內,和歐洲與北美盟國發展合作關係,並積極履行會員國義務,超過半個世紀的努力有成,目前歐盟與北約盟國對德國是敬重有加,這也讓德國政府更加認識到「走歐盟與北約路線」是正確的道路,對德國外交利益有幫助的。而在川普四年的負面影響下,德國和美國的關係曾經降到冰點,但拜登新政府卻給了德美關係一個機會,試圖恢復友好德美關係。未來的德國新政府亦將積極與拜登政府攜手合作共同解決國際問題,共同努力恢復傳統的跨大西洋友好關係。

(二)與俄羅斯對話,改善德俄/歐俄關係,降低俄羅斯威脅:俄羅斯是土地最大、人口最多、軍力最強的歐洲國家,地理相連的原因使歐洲國家與俄羅斯產生密不可分的關係。打開歐洲歷史我們不難發現許多俄羅斯侵略其他歐洲國家的痕跡,最近一樁就是併吞克里米亞。很明顯地,俄羅斯威脅在歐洲人心中已經成為揮之不去的夢靨。因此,在德國或歐盟的外交佈局上,一直將如何消除俄羅斯安全威脅列為外交最高指導原則。是故,梅克爾一再主張要儘快和俄羅斯恢復對話,重新啟動歐盟與俄羅斯峰會,讓歐俄降低猜疑、提升信賴、增加合作,進而消除威脅。在這次大選期間,基督聯盟黨、社民黨和綠黨總理候選人都一致強調改善德俄/歐俄關係的重要性,所以,未來德國與俄羅斯的關係發展應該會朝正面友好的方向前進。

(三)與中國維持友好關係,以振興德國/歐盟經濟:梅克爾是訪問中國最多次的德國總理,其對中國的重視可見一斑。基於振興德國/歐盟經濟的考量,梅克爾繞過美國領導的抗中聯盟,與中國發展友好關係,在全球瀰漫反中抗中的氛圍中,獨樹一格。梅克爾執政後期,已經偏離價值外交,改採實用主義,一切以繁榮德國/歐盟經濟為依歸,因此選擇親中以保障德國/歐盟企業能從中國市場獲得利益。準此以觀,未來德國新政府的首要任務就是讓歐中全面投資協定(CAI)儘速通過,以便讓德國/歐盟公司能夠更便捷地進入中國市場取得競爭優勢。可以預見的是,未來德國新政府將在既存的制度上(例如中歐峰會、部長會議、專家會議等)與中國發展關係,但德國與中國的交往將著重在經貿與環保層面,至於印太、南海、東海的軍事議題則是德中關係的邊緣議題,德國將不會過度涉入。

(本專欄文章作者關點不代表論壇立場)
關於作者
張福昌目前為淡江大學歐洲研究所副教授、中華國土安全研究協會副秘書長