唐開太

2021-12-30

 

2017年越南APEC峰會。(
Alneth@Wiki Commons CC-BY-4/0)

近幾年「印太」(Indo-Pacific)成了較為流行的詞語,反映了太平洋西岸國際政治經濟情勢的轉型與變化,然而,我國處在亞太區域的地理位置並未改變,我國在亞太地區的政治經濟活動依舊頻繁且深入,而且,今年是我國參與亞太經濟合作會議三十周年,回首過去在此一區域經濟組織內的各項活動,以及我國與各會員經濟體之間的互動合作,我們學習到很多可貴的經驗與知識,也付出過豐富的努力與代價,因此,如何評估亞太區域的未來政治經濟前景,仍然具有重大意義。尤其目前正值國際政治經濟重要的典範轉移時期,全球化的浪潮以一種嶄新且曲折前進的方式推動著區域經濟政治的轉型,我們需要緊密注視其關鍵驅動力,以助於整個區域平穩過渡到新階段。

根據外交部的資料,「亞太經濟合作會議」(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC,以下簡稱「亞太經合會」)成立於1989年,各會員體以經濟體(Economy)身分加入,我國以「中華台北」(Chinese Taipei)名義於1991年成為APEC之一員。在相平行的時空軸裏,大抵也是冷戰剛結束,國際政治體系剛從「柔性兩極體系」過渡到「單極多元體系」(亦有人稱之為「一超多強」)的時代,冷戰時期美蘇兩超強在諸多領域的高強度對抗導致的資源錯置與衝突壓力不再存在,蘇聯與東歐國家的解體,在歐洲轉化為以民族主義為主導的零星局部衝突,尤其是南斯拉夫內戰延續近十年,直至歐盟與北約介入才稍緩和,亞太地區則相對平和許多,自美國主導的區域安全架構下,區域國家多把追求經濟成長列為重要目標,這種氣氛有助於亞太經合會的成長與壯大,我們可以說,1990年代亞太區域充分展現「美國治下和平」(Pax Americana)的特色。

由於亞太經合會為一極富彈性之經貿論壇,並以經貿自由化、便捷化、經濟與技術合作為核心關切,在國際政治典範中,就是多元主義與全球主義研究的重點議題。換言之,全球化浪潮推動亞太經合會的快速成長,但全球化帶來的問題也會成為亞太經合會需要處理的議題,只不過,亞太經合會決策過程係以「共識決」(Consensus)及「自願性」(Voluntary)為基礎,經由各成員間相互尊重及開放性政策對話,來達成尋求區域內經濟繁榮之目標,此一屬性造成了亞太經合會難以產生具有拘束性的力量,但在亞太經合會中提出的若干倡議,有時仍能在部分成員努力推動下取得成績。所以,2000年以前的亞太區域展現了美國霸權與全球化同步並進的趨勢。

2001年「九一一」恐怖攻擊使亞太經合會步入不同典範的世界,以經貿議題為中心的亞太經合會一向與安全議題保持距離,然美國遭受恐怖攻擊使得主辦上海亞太經合會的中國得以順勢對美國遞出橄欖枝,聲言支持美國反恐,並推動在亞太經合會內成立「反恐任務小組」(CTTF),探索恐怖主義對區域經貿可能產生的中斷效果。在現實主義典範的角度,以新保守主義為標誌的美國國安團隊從小布希總統上任起即推動強勢對華政策,2001年4月1日美國與中國在南海發生軍機擦撞事件,雙方關係滑落谷底,但北京支持美國反恐,反而使自己不再成為美國權力投射的目標。這些年也是資訊科技蓬勃發展的時代,數位經濟與數位機會是亞太經合會內熱烈討論的議題,我國提出的「數位機會計畫」也得到很多會員經濟體的共鳴與支持。

2008年從華爾街掀起的金融海嘯席捲全球,亞太經合會聲言共同應對,力主防範保護主義再起,同時,大家見識到美國資本主義高速擴張的負面後果,北京也認知到美國霸權背後的弱點,2010年起美國拋出「重返亞洲」、「亞太再平衡」等戰略,乃至2017年川普上任後對中國發動貿易戰,顯示中國崛起對美國造成的壓力已經慢慢形成挑戰,亞太區域的國際政治次體系儼然成為兩極體系,而亞太經合會也成為美中競爭的平台之一,2014年北京雁棲湖舉辦的亞太經合會第22次非正式經濟領袖會議,從會議排場、美中元首雙邊峰會、議程主導等,在在顯示北京作為大國的企圖心。

近年針對美中「修昔底德陷阱」的討論,已經是在思考美中長期戰略競爭對全球的可能後果,戰爭的可能性以及如何避免霸權戰爭是政學界人士關切的核心議題。2021年3月3日,美國公布《國家安全戰略暫行指南》(Interim National Security Strategic Guidance),將中國明確定位為「唯一具備綜合實力(經濟、外交、軍事、科技能力)挑戰美國所建立的國際體制」的競爭對手,這樣的中國是否為美國同級對手(peer competitor),也許還有得討論,但中國已經展現不怕競爭、不怕挑戰的政治意志,亞太地區可說已經進入兩極體系,過去雙邊關係中諸多議題有合作也有競爭,現在已經絕大多數都成為競爭性議題,除了極少數可以共同推行的全球化議題,例如應對氣候變遷、防疫與災防等,而這也是亞太經合會仍能發揮功能之處,特別是提供對話平台,並把其他會員經濟體一起拉到合作架構中。

2019年新冠肺炎是全球化的黑天鵝,亞太地區也受到嚴重衝擊,疫情除造成多人重症與死亡,拖垮醫療體系,封鎖邊境並減少人員接觸與活動,疫情更直接衝擊各國的交通、旅遊、餐飲業,限制了人員流動,導致了供應鏈中斷、貿易停止與經濟停滯,在加速疫苗生產供應與施打後,部分國家社會活動略有起色,但病毒不斷演化突變,造成疫情起起伏伏,經濟情勢也跟著七上八下。

在亞太經合會曾經推動過的主題,也同樣因為疫情受到不同程度的衝擊。2009年新加坡推動「強化實體連結」(Strengthening Physical Connectivity),意在增進物流人流推升貿易福祉,但疫情造成的港口壅塞、勞工移動(無論是返鄉或前往工作地點)受限、物聯網中斷等,數年的努力幾乎歸零。在人類安全(human security)領域,尤其在衛生方面,僅僅是評估各會員經濟體因疫情可能造成的經濟損失,就已是艱鉅任務,更遑論讓各會員經濟體普遍且平均獲得口罩、防護衣、疫苗、醫療藥物等。在應對氣候變遷上,雖然因為疫情侷限了人類的活動,使得溫室氣體排放似有減緩,然疫情期間居家工作或防疫需求,也造成生活必需品的需求上升,使得減碳的努力再次被抵銷。

另方面,疫情對經濟社會的最大衝擊是貧富差距的擴大。亞太經合會過去曾大力推動永續成長與包容性經濟等議題,主要就是為了因應全球化帶來資源大量流向大企業與富人階級的弊病,但是疫情來了之後,受到衝擊最大的依舊是社會底層的人民,中小企業大規模倒閉,不僅影響經濟成長,也衝擊了社會穩定,當政府採取了紓困措施,紓困資源能否有效撥放給最需要的底層人民,也會存在問題。

因此,永續成長與包容性復甦將是未來亞太區域繁榮穩定的關鍵議題。從過去30年的美中互動來看,當美中在政治議題上進行角力,雙方推動合作的意願就會降低。值此美中陷入長期戰略競爭的結構已然成形之際,我們仍須關注雙方的政治意向。國務卿布林肯(Antony Blinken)曾在演說中提及「美中關係會在該競爭時要競爭,能合作時要合作,要對抗時就對抗」,副國務卿雪蔓(Wendy Sherman)也在2021年9月4日做出相同表述,由此可見美國顯然不認為戰爭或衝突應該是唯一選項。

值得注意的是,美中普遍在諸多議題上存在摩擦齟齬,但在2021年11月格拉斯哥舉行的COP26氣候峰會上,中國和美國發表聯合聲明,同意在未來十年加強氣候合作,承諾採取行動,以實現2015年《巴黎協定》中規定攝氏1.5度的目標,雖然雙方並未提出因應氣候變遷具體的路徑圖,但雙方是世上二氧化碳排放量最大的國家,且皆為亞太經合會的會員經濟體,此舉對亞太區域的永續發展仍具意義,尤其過去APEC會議曾提倡「環境商品暨服務」(Environmental Goods and Services, EGS),若再搭配近年流行的「環境、社會、治理」(Environment, Social, and Governance, ESG),國際社會必可感受到美中兩國的政治意志。

此外,APEC過去會議中也曾積極推動「永續、創新和包容性成長」,矢言透過結構改革促進包容性成長,展望未來,若雙方能進一步在包容性復甦領域開啟合作,例如努力改善區域數位經濟的落差,撥出資金支援人類安全的活動,包括公衛和應急準備、能源和貿易安全等,推動勞動保障(人力資源成長)倡議,甚至鼓勵各會員經濟體以旗艦計畫分享國內社會福利推動計畫,相信必能累積互信,營造更具建設性的國際政治經濟環境。

(本專欄作者關點不代表論壇立場)

關於作者
唐開太目前是亞太和平研究基金會副執行長