劉曉鵬

2021-12-27

 


2021年11月29至30日舉辦中非合作論壇第八屆部長級會議。(中國新聞網 Youtube截圖 )



前言

第八屆中非合作論壇甫於2021年11月29日至30日在塞內加爾舉行。各方多以中國相較於2018年顯著減少資金為評論重點。本文則將視角拉長,強調實際上的資金減少,2018年即已開始,本次除了數字降低,更重要的是藉新的貸款方式,減少未來因為債務累積造成的問題,對中非關係有其階段性意義。

 

中非合作論壇之前

一. 革命熱情

援助他國經濟發展的概念開始在全球萌芽時,正值中華人民共和國建立,因此,中國基於其本身世界革命、反殖反帝、團結有色人種、社會主義兄弟等不同理由,對許多新興獨立國家進行援助。北京在大躍進的缺糧時期仍對外進行糧食援助,可看出其對意識形態熱情的程度。

隨著大量非洲國家獨立並藉其數量影響國際政治,非洲很快成為中國援助的重心,而首次對外援助的原則也由周恩來於1964年在非洲發表的「對外經濟技術援助八原則」。1 這八大原則除了平等互助等外交詞令,從自我設限援助人員生活條件,看出革命家無私的一面,而即使自己阮囊羞澀,也要把提供長期無息與低息貸款當作自己的義務,更讓受援國體會窮幫窮的熱情。

革命熱情的代價相當高。在1970 年代前半期,對外援助占中國總預算 5.88%,其中最高的是 1973 年,達 6.92%,這些都還沒有計入勞動成本。惟一旦意識形態消退,貧窮不再是革命象徵,援助熱情也會受影響。
 

二.  要給也要撈

1970年代末大陸強調經濟改革、追求財富的同時,也意味擺脫毛時代的意識形態,毋需再不惜代價爭取非洲兄弟。而即使中國不願意再耗資援外,但身為大國,必須維持協助小國的形象。另一方面,由於許多受援國取得大量援助後經濟都沒有起色,不少移交的援助項目因受援者管理不善而破敗,形成巨大浪費,進一步使許多受援國用來建設的借貸,歸還日遙遙無期。

這些考量使中國即使缺乏資金的情況下,開始嘗試新的援助模式。李先念在1980年構思新的援外策略時,稱其為「要給也要撈」。不過1983年趙紫陽把李先念的五字重點變成了十六字的文雅論述,在非洲正式宣布「經濟技術合作四原則」,強調「平等互利、講究實效、形式多樣、共同發展」。相較於周恩來二十年前的「對外經濟技術援助八原則」,「援助」二字已不存在於標題,也不再有熱情奉獻的原則,其內涵就是雙方都要從援助中獲利。

和經濟改革一樣,外援轉型是把社會主義轉為資本主義的嘗試,過程也充滿摸著石子過河的特色。實際做法上,非洲受援國欠中國的債,儘量把債轉成股份,由中國企業入股並取得經營權。已進行中的建設,也由中國技術人員積極參加代管經營,再將獲利與當地分享。這個做法避免援助項目傾頹,受許多受援國歡迎,而中國企業藉此取得赴非洲經營的機會,也有利企業擴張。中國國企到 1980 年代末,已在40多個國家承包2000多個項目,也派遣了數千名技術人員,使非洲成為大陸企業國際化的第一步。

非洲成為極具潛力市場,援助也成為大陸對非洲經濟開發的策略後,1990年代進一步結合造血與輸血的概念,提供資金促進雙方投資與貿易。援助資金概分為政府提供的無息、優惠貸款 ( 包括贈款與無息貸款 ),與由銀行提供的貼息貸款二部分,而後者占大多數,政府只補貼利息。如此增加受援國還款壓力,才願意共同承擔風險,慎選合作項目。非洲國家向大陸貸款的資金,則用來購買大陸的設備、商品與基礎建設,帶動大陸出口同時,也帶動非洲經濟發展。到 1999 年,大陸企業直接對非洲投資達 4.66 億美元,設立企業 442 家。非洲對大陸的投資也達 5.2 億美元,投資項目 622 個。藉著投資與援助混合,中非已是清楚的經貿夥伴關係。

 

中非合作論壇開始後

一.  2012年以前

趙紫陽時代的嘗試,到20世紀末已初見成果。惟在這20年間,中國對非洲援助與經濟合作主要是與個別國家談判。非洲逐漸成為一個巨大的市場之後,對中國而言,與非洲各國集體商討合作計劃不但可展現政治實力,也有助提升效率與透明度,減少個別國家猜忌、宣傳中國的合作與開發理念,更重要的是藉定期聚會形成大規模平台,為中非雙方開拓更多商機。

2000與2003年的中非合作論壇,雖然拓展經貿關係仍為重點,也指出無償援助、優惠貸款、無息貸款等項目的重要性,惟並無具體數字,只有減債100億人民幣的數字較為清晰,這也看出中國迎合當時非洲國家關心重點。2006年,首次提出為非洲國家提供30億美元優惠貸款與20億美元買方信貸、也將籌設目標50億美元的中非基金以支持中國企業赴非投資,不但開始展現中國的企圖,也成為後來全球關注的焦點。

2009年則將支持中國企業的中非基金定為30億美元、提供非洲國家100億美元優惠貸款、10億美元非洲中小企業貸款、持續對無息貸款減債。無償援助部份則強調是用來促進中國投資非洲基礎建設。2012年除再次表示中非發展基金將擴大到50億美元,仍然有無息貸款、無償援助、優惠貸款等項,而供非洲國家的貸款額度,則達到200億美元。

從前十二年來看,每次都會提到無償援助與減債,惟數字並不明顯。鼓勵中國企業投資非洲而籌設的中非基金數字花了六年才確認為50億美金,可見得很仔細在評估商機,更可能是非洲的條件使得中方投資動力還有待加強。相對而言鼓勵出口力道較大,貸款給非洲國家購買中國建設與產品的資金從2006年的50億,逐漸上升到2009年100億美元,與2012年的200億美元。
 

二.  習近平時代的變化

相較於中非合作論壇前12年的穩建,2015第六屆論壇習近平的承諾忽然一下颷高至600億美元,主要內容是:「50億美元的無償援助和無息貸款、350億美元的優惠性質貸款及出口信貸額度…中非發展基金和非洲中小企業發展專項貸款各增資50億美元…100億美元的中非產能合作基金。」 簡言之,促進中國投資的中非基金從50億增為100億、再新設100億投資基金。過去也從未出現如此清楚的50億美元數據,指定用來無償援助與無息貸款 (未來會用來減債)。而350億優惠與信用貸款額更是過去數年所有數字的總和。

中非關係日益受到關注。特別是許多早期貸款到期卻無法償債,中國兌現抵押卻出現的「債務陷阱」的爭議,這也預示未來愈來愈多貸款可能會發生的情形。2018年的數字看起來仍亮麗,媒體一般報導仍是600億美元,但這次的600億—「提供150億美元無償援助、無息貸款和優惠貸款;提供200億美元的信貸資金額度;支持設立100億美元的中非開發性金融專項資金和50億美元自非洲進口貿易融資專項基金;推動中國企業未來3年對非洲投資不少於100億美元」—有不同涵意。

首先,數字雖然和2015年無異,但就動機而言,2015與2012年相較,明顯地想擴大與非洲關係,但2015與2018年相較,中方則認為沒有必要增加資金,這也是多年來首次沒有成長。其次,相較2015年提出的50億美元無償援助和無息貸款,2018年贈與的幅度顯得模糊。無償援助當然是贈與,無息貸款理論上不是贈與,但實務上幾年後多會豁免。因此,2015年的600億美元中這50億可視為是「灑錢」,但2018年說的是150億美元「無償援助、無息貸款和優惠貸款」,這個數字看起來變大,但由於加上「優惠貸款」才是150億美元,所以難以預估多少比例是屬於灑錢。可以確定的是,比較2015年的清晰的贈款數額,中方此次刻意模糊。

2018年的數字也透露勉強與不情願的味道。150億美元無償援助、無息貸款和優惠貸款之外的450億資金,雖然整體而言仍強調經貿與投資,但特別的是「推動中國企業未來3年對非洲投資不少於100億美元」。由於把民間投資都算進去,使這次的600億和2015年相較,實質上等於中國減少政府資金投入。

2015與2018年的600億美元的數字都很驚人,除了國際上持續批判中國的討債行為,也引來了國內非官方管道的強烈不滿,認為北京對非洲人比對自己的人民還大方。習近平上任後的高度擴張,落得吃力不討好,中非關係再次需要調整,而2018年已露端倪。

 

2021年中非合作論壇的變與不變

2021年的論壇仍然有提到對無息貸款免除債務,而無償援助未用貨幣計算,改用疫苗劑數 (6億)。許多媒體關心的仍是美元數字,僅把今年的總承諾加總,認為今年的400億與三年前的600億相較,強調數額上的明顯下降,有的直接稱下降百分之33%。

然而,其含意應該不止如此。首先,有積極一面。就增長部份而言,「100億美元貿易融資額度,用於支持非洲出口」的規劃,就遠高出2018年的「50億美元自非洲進口貿易融資專項基金」。如前所述,長年鼓勵非洲購買中國商品,不平衡的中非貿易也造成不滿,故平衡貿易逆差,比持續鼓勵非洲購買中國產品與基礎建設重要。

也有和2018年相同的部份: 「中國未來3年將推動企業對非洲投資總額不少於100億美元」。和上次相同,將民間投資取代中國政府支出,持續透露勉強與不情願的味道。

而各方最重視的貸款給非洲的數字,由於多年來鼓勵非洲貸款購買中國產品,如何償債猶未可知,待疫情到來,受援國更有理由賴債。故中國繼2018年勉強與不情願的態度,也展現在2021年貸款方式的調整。「向非洲金融機構提供100億美元授信額度」,與2018年的「提供200億美元的信貸資金額度」措辭相較,除了數額減半,另外也把風險分攤給非洲銀行。以往都是中國借錢給當地政府,到了期限欠債者不但設法賴帳,還會批評中國設債務陷阱。如果改成由當地銀行評估借錢風險,批評中國的力道就會大幅減弱。

同樣的概念也展現在「中國願從國際貨幣基金組織增發的特別提款權中拿出100億美元,轉借給非洲國家」。用國際組織的特別提款權來借錢給非洲,是中國過去從未出現的做法,除了政府毋需拿出新資金,更明顯的是,未來這些非洲國家如果又賴帳,討債的會是國際貨幣基金組織。

 

結論

中國對非洲在上世紀60年代展現的是非洲的無私援助者。80年代由於缺乏資金,則開始藉中國在非洲的資產,轉型為非洲的經濟伙伴。本世紀初則藉中非合作論壇建立有組織的平台,並進一步擴大借貸來促進經濟合作。借貸擴張也遇到貸款無法償還的壓力。欠債還錢本是天經地義,但在政治影響下,無法收回貸款的中國,反而遭到國際間,包括貸款人「債務陷阱」的批判。

另一方面,中國國內未來的經濟狀況不樂觀,也到了減少支出的時候。為了應付國際批評,也為了減少開支、控制債務,必須有新的政策。因此除了持續減少政府現金支出外,原本是中國與非洲國家雙方的貸款與建設關係,今年在中間增加了國際與國內金融機構。如此可以更審慎選擇項目,也避免陷入國內外的批判。

回顧歷史,這次的中非合作論壇,有其重要意義。中國實際政府支出在2018年已開始減少,此次無論在數字與實質更明顯下滑。另外為了改善國際形象,也引進金融機構為貸款中間人,更是前所未有的改變。和1980年代相同,中國因1960年代以來的援助流失大筆資金,必須想出新模式控制損失。而21世紀以來,非洲已向中國貸款約1500億美金,國際局勢也讓中國討債的壓力日增,必須有新模式應對。由於許多債務將在未來數年到期,故2021年的創新模式,是否來得及減緩國內外未來對北京的批判,值得繼續觀察。


註釋:
1. 這八大原則是:
 第一,中國政府一貫根據平等互利的原則對外提供援助,從來不把這種援助看作是單方面的賜予,而認為援助是相互的。
 第二,中國政府在對外提供援助的時候,嚴格尊重受援國的主權,絕不附帶任何條件,絕不要求任何特權。
 第三,中國政府以無息或者低息貸款的方式提供經濟援助,在需要的時候延長還款期限,以儘量減少受援國的負擔。
 第四,中國政府對外提供援助的目的,不是造成受援國對中國的依賴,而是幫助受援國逐步走上自力更生、經濟上獨立發展的道路。
 第五,中國政府幫助受援國建設的項目,力求投資少,收效快,使受援國政府能夠增加收入,積累資金。
 第六,中國政府提供自己所能生產的、品質最好的設備和物資,並且根據國際市場的價格議價。如果中國政府所提供的設備和物資不合乎商定的規格和品質,中國政府保證退換。
 第七,中國政府對外提供任何一種技術援助的時候,保證做到使受援國的人員充分掌握這種技術。
 第八,中國政府派到受援國幫助進行建設的專家,同受援國自己的專家享受同樣的物質待遇,不容許有任何特殊要求和享受。


(本專欄作者觀點不代表論壇立場)

關於作者
劉曉鵬目前是政治大學國家發展研究所教授