宋燕輝

2021-12-28
澳洲、英國及美國建立三邊安全伙伴關係(AUKUS)。(Number 10@Flickr CC BY-NC-ND 2.0)

今年9月15日,澳洲、英國及美國領導人宣布建立三邊安全伙伴關係,稱之為AUKUS。此新建軍事安全同盟的第一個舉措是由美、英這兩個核武國家協助澳洲海軍建造至少八艘的常規核動力潛艇。對此,國際媒體大肆報導,中國大陸、俄國、東協與其會員國、以及歐盟也紛紛表態支持或反對。

鑒於核動力潛艇之建造涉及核武國家與非核武國家間核科技之移轉、核材料之使用、核安全保障、監督、核查、報告等事宜,負有執行《不擴散核武器條約》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons,簡稱NPT) 與維護核不擴散建制責任的國際機構 -- 國際原子能總署 (IAEA) ,尤其重視AUKUS發展動向。
 

AUKUS安全防衛合作性質與內容

詳讀澳、英、美三國領導人所宣布之聯合聲明可清楚得知,建立稱之為AUKUS此三方軍事同盟關係主要目的是強化三國在印太地區的外交、安全和防務合作,執行美國所主導的印太戰略,牽制、對抗、圍堵、以及防衛中國大陸的威脅。

澳、英、美表示,將促進更深層次的信息和技術共享,推動安全和防務相關科技、產業基礎及供應鏈的深度融合;大力深化三方在一系列安全和防禦能力方面的合作。作為第一個合作舉措,美國與英國將提供相關專門知識與技術,協助澳洲為其海軍裝備核動力潛艇。

澳洲核動力潛艇的合作計劃重點是互操作性、通用性和互利。依此,三國啟動一個為期18個月的磋商過程。初期的合作努力側重網絡能力、人工智能、量子技術和其他海底能力。由於核潛艇之建造涉及核材料與技術之移轉,以及國際防止核擴散保障監督法規,澳洲表示承諾遵守保障、透明度、核查和衡算等措施的最高標準,以確保核材料與核技術的不擴散、安全和安保。

澳、英、美三方都是IAEA的會員,已依據國際防止核擴散保障法規和IAEA簽署相關安全保障的協定和議定書。英、美兩國是核武國家,擁有核子武器,包括軍事核動力攻擊潛艇。澳洲是非核國家,有不發展核武的承諾與義務。目前國際社會,擁有核動力潛艇的國家還包括中國大陸、法國、俄國及印度。有計畫發展常規核動力潛艇的國家有巴西、加拿大、伊朗和南韓等。
 

AUKUS 所衍生之核安全問題

基於高效動能之產出與潛航運作效率考量,大部分核動力潛艇使用的是高度濃縮鈾 (highly-enriched uranium,簡稱HEU)。美、英、俄及印度使用約90% 武器級的HEU。目前,美國與英國欠缺使用低度濃縮鈾 (lightly or low-enriched uranium,簡稱LEU)建造核動力潛艇的科技。若使用LEU,核材料被轉為製造核武的可能性就可被排除。

法國核動力潛艇使用低度濃縮鈾。為防止將高度濃縮鈾轉為製造核武,有專家建議美國與英國研發使用LEU建造核潛艇的科技,之後,再協助澳洲建造核動力潛艇;但也有專家建議,邀請法國分享LEU技術,加入澳、英、美核潛艦合作計畫。

澳洲是鈾的第二大生產國,全球三分之一的鈾礦供應來自澳洲。2020年,澳洲生產6,203公噸 (metric tonnes) 的鈾,而第一大生產國哈薩克斯坦共和國生產20,000公噸。2020年,美國所進口的鈾,有11%來自澳洲。雖然澳洲生產鈾,但其能源結構不使用核能。2016年,根據一份國防部內部評估報告,澳洲認定使用HEU最能滿足其戰略需求。

澳、英、美核動力潛艇合作計畫之細節仍有待三方在未來十幾個月的磋商和最終敲定。但無論如何,此計畫之內容、建造過程、以及出海測試和實際運作都會衍生NPT之適用,以及IAEA核保障規定之遵守等問題。現階段已浮現之問題包括:美、英移轉核科技與IAEA相關規定之遵守;澳洲依據與IAEA所簽署核保障協定之報告與查驗等義務;IAEA用於非和平活動之核物質保障規定的漏洞;核子大國移轉核科技給非核國家先例;以及核武軍備競賽問題。
 

澳洲依據與IAEA所簽署核保障協定之報告與查驗等義務

依據NPT,以及其與IAEA所簽訂核保障相關協定和議定書,澳洲有義務向IAEA提交核材料相關訊息報告,並接受查核。但IAEA 信息通報第153號 (INFCIRC/153) 有一項例外規定,亦即:倘若HEU是被用來從事與軍事相關活動,例如,作為海軍航母或核動力潛艦反應堆(reactors) 的核燃料,IAEA 核物質保障規定是可不予適用。

根據IAEA 信息通報第153號,澳洲有知會IAEA建造核動力潛艇時所使用核材料之義務,以及承諾不將 HEU 用來製造核武或其他核爆炸設置。澳洲也必須與IAEA做出有關核保障規定不予適用之安排。此安排應載明核保障不適用之期限。澳洲就建造核動力潛艇時使用HEU相關事宜取得IAEA之同意。但值得注意的是,澳洲與IAEA達成之協議只規範臨時性與程序問題和報告安排,而不涉及IAEA之許可,也不必提涉及軍事活動機密訊息,或該核物質之使用。
 

澳洲將成為鑽IAEA核保障規定法律漏洞 (loophole)之先例

倘若澳、英、美三國順利完成18個月的磋商,最終敲定為澳洲海軍建造核動力潛艇之計畫,並開始執行,此將使澳洲成為第一個NPT締約方和IAEA會員國鑽核保障規定漏洞,將HEU排除於IAEA 核保障監督清單的國家。

鑒於HEU可直接被用來製造核武,不需再進一步提煉,澳洲的案例將被其他非核國家援引,作為取得HEU,又不會違反IAEA核保障規定的理由。2018年,伊朗曾試圖引用IAEA核保障例外規定建造海軍核動力船艦,但因遭遇國際極大反對壓力,最終放棄此計畫。

未來,如果澳、英、美三國不顧其他國家之反對,堅持執行建造核動力潛艦計畫的話,伊朗或其他想使用HEU建造核動力潛艇的國家,例如,巴西、沙烏地阿拉伯及南韓等,也可比照辦理。因此,澳洲之實踐將被視為一項先例,導致核軍備競賽,威脅核不擴散法律建制之維持和世界和平與安全。
 

澳洲操作核動力潛艇能力被質疑

依據澳、英、美協定,華府與倫敦協助坎培拉建造核動力潛艇計畫將涉及核科技之移轉和操作計畫等相關訓練。儘管澳洲有能力與經驗建造和操作柯林斯級(Collins) 傳統常規潛艇,但安全紀錄並不佳,此乃為何澳洲計畫向法國採購梭魚級潛艇(Barracuda)原因之一。

2009年,英國與法國的核動力彈道飛彈攻擊潛艇在大西洋相撞。雖然這兩艘潛艦都裝有包括聲納等精密偵測設備,但事故還是發生。2019年11月,媒體報導中共一艘核子潛艦在南海發生爆炸,並有環境監測組織偵測到核輻射外洩。今年四月,載有53名人員的印尼潛艦「南伽利號」沉沒在峇里島附近海域水深850公尺處的海床上,無人生還。10月,美國海狼級核動力攻擊潛艇「康涅狄格」號在南海撞上不明物體,導致潛艦內逾十人受輕傷的意外事故。11月,俄國退役上將波波夫(Vyacheslav Popov)指出,在2000年,一艘俄國核動力潛艇庫斯克號 (Kursk)之所以沉沒於巴倫支海是因為與北大西洋公約組織的潛艦相撞。

澳洲海軍就操作核動力潛艇一事是否已準備周全?美英兩國是否會毫無保留提供技術與訓練?此存疑。當下,澳洲欠缺核企業與核研發機構是事實。未來,澳洲海軍潛艇活動海域是印度洋與太平洋,此包括南海。基此,印太地區潛艇事故發生之機率是在上升。
 

IAEA與AUKUS之互動

澳、英、美三國宣布聯合聲明同一天,也向IAEA 遞送一份照會,其中指出,在未來的一年半期間,三方有關建造核動力潛艇合作計畫細節將遵循的關鍵宗旨是:「既維護防止核擴散制度的效力,又保持澳洲堪稱典範的防擴散信譽。」基此,澳、英、美表示將在今後數個月期間與IAEA保持緊密互動。

11月24日,IAEA署長葛羅西(Rafael Mariano Grossi)在該署理事會 (Board of Governors) 致開幕辭時指出,雖然澳、英、美三國宣布AUKUS時,有通報IAEA,但至今,IAEA秘書處並未收到其他有關建造核動力潛艇計畫的資訊、現行適用之保障文書 (instruments of safeguards)、以及此計畫對澳、英、美三方與IAEA的可能保障意涵的資訊。他特別提醒澳、英、美依據其與IAEA所簽保障協定 (safeguards agreements) 與其他議定書 (protocols)之報告義務。

 IAEA理事會有35個會員,中國大陸、俄國、澳洲、英國、以及美國都是理事會會員。在中國大陸的要求下,2021年11月下旬召開的IAEA理事會新增一項題為「依據AUKUS 所移轉之核物質與此移轉在核不擴散條約下所有層面之保障」(Transfer of the nuclear materials in the context of AUKUS and its safeguards in all aspects under the NPT)的議程議題。會中,北京也建議成立討論與AUKUS相關的特別委員會。

針對增加上述新議程議題 (Agenda Item 5),澳、英、美表示理事會做此決定時間過早,蓋就現階段而論,三方之保障與其他義務之履行仍不明朗,因此,IAEA理事會討論AUKUS建造核動力潛艇計畫是不當的。儘管如此,澳、英、美三國表示,在適當時機,將繼續向理事會報告進展。至於有關成立特別委員會的建議,澳、英、美表示強烈反對。

IAEA理事會與大會將於明年九月召開。可預料的是,自今到明年夏季,有關AUKUS之新聞報導與中美雙方對核不擴散制度、軍備競賽、新冷戰對抗的博弈勢必擴大。此亦將引發其他相關方的關切與反應,例如,東協、歐盟、俄國、法國、日本等。

AUKUS之建立與核動力潛艇之建造合作計畫衍生一系列與國際地緣戰略、政治外交、核不擴散制度、核安全與核污染、以及核科技移轉等相關問題。中美兩核武國家的對抗更是尖銳。
 

中國大陸對AUKUS之反應

AUKUS核潛艦合作計畫宣布次日,中共駐維也納聯合國代表王群表示,美、英作為NPT的締約方和核武器國家,公然幫助澳洲此無核武器國家建造核動力潛艇,顯然會造成核材料與技術的擴散,此不僅違反NPT宗旨義務,也損害維護NPT機制的努力。他說,IAEA有責任及義務對此表明立場。此外,他指出,美、英向澳洲出口高度敏感的核潛艦技術,再次證明他們在核出口問題上採取「雙重標準」,並以此作為地緣政治博弈的工具。再者,澳洲作為NPT和《南太平洋無核區條約》締約國,卻引進具戰略軍事價值的核潛艇技術,國際社會有理由質疑澳洲相關承諾的誠意。王群批評澳、英、美三國破壞地區和平穩定,加劇軍備競賽,危害國際和平與安全,並強調中國大陸會關注事態發展,保留反應權利。

9月底,中共外交部發言人華春瑩說,澳、英、美三國核潛艇合作具有嚴重的核擴散風險,違反NPT精神,將開創不良先例,誘導其他國家效尤,損害國際核不擴散機制,加劇地區軍備競賽。她呼籲,國際社會應該團結起來,共同反對三國核潛艇合作,絕不能放任不管。中共外長王毅也表示,澳、英、美合作計劃可能給亞太地區帶來下列嚴重危害: (一) 製造核擴散風險; (二) 誘發新一輪軍備競賽; (三) 損害地區繁榮穩定; (四) 破壞東南亞無核區建設; (五) 引致冷戰思維回溯。

10月底,中共常駐維也納代表團向IAEA遞送一份信函,闡明北京對AUKUS核潛艇合作所持立場。首先,中共對澳、英、美三國核潛艇合作表示高度關切和強烈反對,因為此合作破壞了地區和平與穩定,並違背NPT的目標與宗旨,構成嚴重核擴散風險。其次,當前的IAEA核保障體系無法對美、英兩國將核技術與核材料移轉給澳洲進行有效保障監督,因此也無法保證此核材料不會被澳洲轉用於生產核武或其他核爆炸裝置。第三,無核武器國家的船用核推進反應堆及其相關材料的保障問題攸關NPT的完整性和有效性,並與IAEA所有會員國的利益密切相關。基此,中共建議設立一個對所有IAEA會員國開放的特別委員會,審議相關政治、法律和技術問題,並向IAEA理事會和大會提交一份富有建議的報告。

如前所述,在中國大陸的要求下,2021年11月下旬召開的IAEA理事會新增一項議程議題。會中,北京也建議成立討論與AUKUS相關的特別委員會。為反制AUKUS,拉攏東協,中共國家主席習近平在中共與東協建立對話關系30周年紀念峰會上表示中方支持東協建設無核武器區的努力外,也說,中方願意盡早簽署《東南亞無核武器區條約》議定書。

俄國對AUKUS所持立場與中國大陸幾乎完全一樣。東協會員國印尼與馬來西亞採取反對之立場。東協對AUKUS採取一個質疑與擔憂的立場。東協擔心AUKUS的建立將導致地區軍備競賽的升級、東南亞無核區和國際核不擴散機制受到挑戰、澳洲核潛艦計畫造成連鎖反應、加劇地緣政治風險、觸發地區安全陣營化趨勢、加大在大國中間「選邊站」壓力、以及小多邊機制之形成挑戰東協主導的地區安全機制及東協的「中心地位」。面對這些情況,東協國家紛紛呼籲澳洲遵守其核不擴散承諾,同時希望大國之間的博弈能夠有所克制。但是,美國的盟邦加拿大、紐西蘭、以及歐盟事傾向採取支持立場。

  

對台灣之戰略意涵


AUKUS 是美國拜登政府《臨時安全戰略指針》中所提出建構 「模塊化聯盟體系」以因應不同領域挑戰的具體表現,也是美國國防部長勞埃德・奧斯丁所稱「整合性嚇阻」(integrated deterrence)概念中強化美國盟邦能力與操作此網路的一環。

蔡英文政府採取「追隨美日、切割中國大陸」的外交政策。戰略安全上尋求參與美國所主導印太戰略的機會。而AUKUS軍事安全防衛夥伴關係建立之主要目的是牽制、嚇阻、防衛中共。基此,台北當然採取支持AUKUS的態度。

近日,日本產經新聞報導,澳英美三方在美國國防部連續進行多場次「印太軍事合作新框架」會議。會中敲定AUKUS尖端科技合作項目,並將盡快在澳洲部署核動力潛艦以加強合作。澳洲總理也宣稱核動力潛艦之建造將在澳洲南部進行。因此,似乎可以斷言,澳英美核動力潛艦合作勢在必行。

倘若美國與英國開了先例,協助非核武國家澳洲使用HEU核材料建造核動力潛艇,美國要阻擋伊朗仿效將面臨極大挑戰。美國喬治城大學的國際安全專家泰爾米吉認為,美國若無法和伊朗就核問題達成協議,那麼伊朗將是未來十年中最有可能擁有核武器的國家。建造核動力潛艇之可能也無法排除。

上月,路透社披露,包括美英在內的七個國家暗中協助台灣研發潛艇。鑒於美英兩國主要生產核動力潛艇而非柴電潛艇,加上核不擴散建制與IAEA核保障體系之制約、以及中共必然反對之強烈反應等因素,美英協助台灣發展核動力潛艇的可能應不存在。

就AUKUS三方軍事安全防衛夥伴關係之建立,以及事後發展而言,台灣既無能力,也沒資格插手。台灣不是IAEA會員、不是NPT締約方,就核不擴散建制,以及IAEA核安全保障體系之運作與維護無權參與。但AUKUS之發展攸關台灣國防戰略安全。基此,台灣必須密切關注AUKUS之未來發展,尤其是此新軍事安全防衛合作對中美地緣戰略博弈和國際與地區和平穩定可能帶來的影響。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)

關於作者
宋燕輝目前是中華民國海洋事務與政策協會理事