魏艾

2021-12-29

 

美國總統川普與中國國家主席習近平。(Trump White House Archived@Flickr)
 
過去20餘年來世界政經形勢出現了明顯的轉變,特別是中國政經的崛起,對長期以來由已開發國家主導的國際政經格局帶來相當的衝擊,以致近年來美國無所不用其極地對中國採取壓制的措施,引發了國際間一連串的風暴。事實上,在中美經貿關係迅速發展過程中,兩國間便因諸多問題的不同立場而紛爭不斷,其中在經貿領域除了眾所周知的貿易不平衡、市場經濟地位的確立、知識產權保護、高科技技術轉移等問題之外,川普政府對中國發起貿易戰和科技戰,引發國際間的經貿緊張關係。隨後,2020年以來新冠肺炎疫情在全球蔓延,進而導致全球產業鏈斷鏈的危機,以致美國拜登政府更加強對中國科技發展的抵制,甚至聯合其盟國對中國進行圍堵,其所造成的可能影響成為當今國際經濟普遍關注的主要問題。

 

一、 當今世界經濟發展趨勢和特點

1990年代中期以來,世界經濟出現三個重大變化,一是在經濟全球化潮流下,各國為面對開放市場的壓力,積極致力於推動區域經濟整合,加速資源流通和擴大市場規模,以提升經濟競爭力,使各類型區域經濟整合成為發展趨勢。二是隨著全球產業的轉型,服務業在世界貿易中扮演日漸重要的角色,再加上對環境保護、植物衛生、技術法規、勞工權益、政府採購、電子商務……等領域的重視,使高規格、高標準的貿易,成為國際貿易的基本要求。三是以中國大陸為代表的新興經濟體崛起,成為全球經濟和貿易的重要力量,並要求增加話語權,對國際經貿體系和經貿規範的調整帶來相當的壓力。

除此之外,全球國際直接投資的地域分佈也出現極大的變化,並向亞洲轉移。2008年以前,全球國際直接投資主要集中於歐洲和北美,2001~2007年,歐洲和北美的流入量佔比平均值分別為47%和18%,流出量佔比平均值分別為59%和24%。國際金融危機以來,歐洲的比重大幅下降、北美的比重相對穩定、東亞和東南亞的比重快速上升。2008~2019年,歐洲、北美、東亞和東南亞的流入量佔比平均值分別為33%、19%、23%,流出量佔比平均值分別為40%、22%、31%。其他區域流入量和流出量的佔比平均值分別為25%、7%。2020年,全球國際直接投資流入量和流出量中,歐洲佔比分別為7%和10%、北美佔比分別為18%和19%、東亞和東南亞佔比分別為43%和46%,其他區域佔比分別為32%和25% 。1

基於歐洲和北美大多數為已開發國家,而東亞和東南亞則基本為發展中國家,此一變化反映出發展中國家是國際直接投資的重要地區,顯現出世界經濟重心正從北美和西歐轉向亞洲,以致在新冠肺炎疫情對全球產業鏈造成鉅大衝擊,亞太地區特別是中國大陸自然成為「去中心化」產業鏈調整的對象,也是美國對中國科技發展抵制的聚焦之處。

 

二、美國從出口管制到長臂管轄政策演變

自第二次世界大戰以來,美國的出口管制制度和政策已是其外交政策的重要工具。其目的,主要係針對於美國的國家安全,防止美國的戰略或高技術商品和技術資料流入前蘇聯和東歐社會主義國家,而此項制度自然也適用於中國。同時,美國針對中國高技術商品貿易、投資或技術轉移的類型、數量、技術層次和方向的變動,也視兩國間的關係而會「略微」調整。美國此一基於國家安全目標而行使的出口管制,主要是對足以助長其他國家軍事潛力,並影響美國國家安全的技術和商品的出口加以限制。但是除了出口管制外,美國認為對國際社會公認的有全球性危害的行為,比如海盜、恐佈主義、危害人權等,美國皆可進行懲罰和管轄,美制定相關法律為其充當「世界警察」提供了進行域外「長臂管轄」的法律依據。

長期以來,美國自認為居於世界舞台中央,藉著國家權力膨脹、國際政治經濟權勢擴張,開始逐步突破國內法屬地主義的限制,大肆拓展國內法或域外效力,使美國一國之法律成為國際社會遵行的法律規章,引來了「美國規範」抑或是「國際規範」的批評。事實上,在歐洲大國、日本經濟迅速發展,對美國的地位造成一定衝擊的時期,美國便動用「長臂管轄」,宣稱這些國家的人或機構違反了美國的某些法律和規定,再轉而在政治外交層面逼迫該國政府屈服 。2

過去幾年來,美國在金融與高科技領域,藉其強大的政治影響力、綜合經濟實力、美元主導地位、壟斷性金融體系、信息網絡及高科技領域的領先地位等,在經濟、科技和金融領域對中國官方機構、企業及公民個人實施「長臂管轄」。
 

三、美國對中國科技發展抑制措施的濫用

由於中國崛起引發國際普遍的關注,無可諱言的,當前的國際環境確實存在對中國不友善的氛圍,從國際經貿格局的大環境而論,隨著2005年杜哈回合談判陷入僵局,多邊談判進程受阻,美日歐等已開發國家選擇優先與部份國家在某些具體問題達成協議,然後再逐步擴大其議題範圍,進而達到重塑世界貿易規則和格局的目標。與此同時,隨著新興經濟體的崛起,對國際機制由已開發國家主導的經濟格局越來越不滿,但是依相對經貿實力而論,已開發國家仍然具有絕對實力優勢,為避免新興國家的挑戰,選擇將新興國家納入到既有的機制中,進而以規則來引導和塑造新興國家崛起的進程。

就美國而論,美國已經將中國視為「首要戰略競爭對手」,千方百計打壓中國快速提升的綜合國力已成為美國全球治理戰略體系的主要任務。從川普到拜登,貿易戰、金融戰至科技戰無所不用其極,確實對中國的經濟發展帶來相當的風險,主要包括 3:中國在科技領域威脅美國領先地位,經營業務涉及新疆、西藏、香港、南海、軍工、宗教等敏感議題,侵犯美國知識產權、向美國敵對國家出口包含美國技術和產品的產品,違反美國禁令與其制裁對象進行貿易,全球市場佔有率高的企業觸犯美國反壟斷法,在全球範圍內與美國有輕微聯繫的賄賂行為,中國財務金融類企業被迫違反中國法律向美國法院提供客戶信息等,這些缺乏主客觀標準的指控勢將對中國的對外經貿關係的拓展帶來相當的影響。

在聯合歐日盟國抑制中國科技發展方面,美英加澳紐「五眼聯盟」除在情報聯合監管外,更試圖結合日本、韓國、台灣在「半導體」領域對抗中國資訊產業和5G的發展。

川普政府在與中國進行第一階段貿易談判時,一直要求中國必須進行結構性改革,明言之,主要是針對中國國有企業為核心的社會主義經濟體制而來,2017~2019年,美歐日針對國有企業的聯合聲明,其主要論述為「政府財政資助、過剩產能、扭曲市場的大額補貼、強制技術轉讓、本地化要求」 。4 儘管近來拜登總統和國務卿布林肯在不同場合表示,「不會要要求中國改變其經濟體制」,但是中國國有企業與政府的關係,以及在中國科技發展的作用,仍將是中美貿易爭端的重要議題。

2021年6月中旬在英格蘭康瓦爾(Cornwall)舉行的七大工業國(G7)峰會,美國總統拜登推出「重建更好世界」(Build Back Better World,B3W)的基礎建設計劃,並認為將成為比中國「一帶一路」更為優質的選項,並可以抵禦中國擴張。這項由美國主導結合西方已開發國家的高標準、價值導向的基礎設施夥伴投資計劃,將幫助發展中國家改善到2035年所欠缺總值超過40萬億美元的基礎設施,而其目的是在抗衡中國的「帶路」倡議及其對國際政經格局所帶來的影響。
 

四、美國的圍堵政策面臨的問題和限制

2018~2019年美中貿易戰以及隨後2020年新冠肺炎疫情對全球產業鏈所帶的衝擊,使世界各國均必須調整其科技和產業鏈的政策,美國期藉「五眼聯盟」、日本、台灣的台積電、韓國的三星,在半導體領域對抗中國,惟美國在歐洲的聯盟國家為避免半導體晶片短缺對相關產業所帶來的衝擊,並影響其經濟發展,均各自提出自身的資訊科技和半導體發展計劃,美國想在此一領域扮演主導的角色,恐怕有相當的難度。

為遏制華為5G技術的全球拓展,美國不遺餘力地動員和敦促其盟國共同抵制華為。但是,面對美國的動員和壓力,美國盟國的政策選擇呈現出較為明顯的差異,而是否接受華為5G政策主要取決於相關國家對中美兩國國際秩序取向的態度而定。具體而言,不認可美國國際秩序取向,或者對中美兩國國際秩序持中性立場的美國盟國將接受華為5G,而不認可中國國際秩序取向的美國盟國會委婉禁止華為5G(即政府未明確禁止,但電信運營商並未選用) 。5

美國出口管制及經濟制裁給中國企業帶來的影響,以半導體為例,其不利影響:一是現有供應鏈斷裂的可能。二是國際供應鏈環境進一步惡化。三是通過併購方式獲取先進物項或技術的路徑更為艱難。四是中國半導體企業高尖人才交流受限 。6 但是很諷刺的是,最近美國「華爾街日報」報導,美國公司及其在中國分支機構正在加大對中國半導體公司的投資力度,這有助於中國政府爭取芯片行業的主導地位,從而令華盛頓為保持美國在這一關鍵技術領域的領先地位所做的努力遭遇更複雜的局面。報導指出,從2017年到2020年,美國風投公司、芯片行業巨頭和其他私人投資者參與了中國半導體行業58項投資交易,比此前四年的數量多出一倍以上。雖然許多交易投資的具體金額未作對外披露,但這些投資者參與融資,總計為中國芯片初創企業籌資高達數十億美元 。7 目前中美兩國正在爭奪對未來地緣政治優勢至關重要的技術的主導權,而半導體支撐著從手機、汽車、人工智能、到核武器等重要技術領域,自然受到高度的重視。

至於拜登所提出B3W基礎建設計劃,此一針對中國的美國版「一帶一路」計劃,是以政府擔保貸款來催化美國和新興國家龐大的民間資金,以共同投入發展中國家的基礎建設,帶動其經濟成長並改善民眾生活,而投資的領域涵蓋對抗Covid-19、氣候變遷、婦女經濟賦權、健康、照護、科技、教育、糧食安全以及基礎建設等。

儘管B3W基礎建設計劃是驅動民間資金帶動發展中國家做基礎建設和改善民生,這與「帶路」倡議和亞投行致力於改善發展中國家基礎建設的方向和投資規模有相當的落差,並且西方已開發國家是否配合美國拜登政府的規劃仍有待觀察。但是在國際政經舞台的角力中,東南亞一直是中美兩國競逐的重點地區。

事實上,東南亞國家對「帶路」倡議的認知和接受度也存有相當的差異性,這給美國的B3W計劃有發展的空間。有研究指出,東南亞國家對「帶路」倡議的認知和態度可分成三類:一是大力支持的國家為柬埔寨、寮國、泰國;二是有限支持的國家為印尼、新加坡、文萊、緬甸;三是搖擺國家為馬來西亞、越南。另外,若從地緣引力結構來看,中國在寮國、柬埔寨、緬甸佔據優勢地位;美國在新加坡、印尼、菲律賓佔優;而泰國、馬來西亞、越南則是均衡分佈狀態,也是未來地緣博奕的著力點 。8

儘管如此,東協國家向來不希望在紛紛出現的各種印太地區秩序提議中靠邊站,使亞洲多邊主義機制發展中既有的「東協中心」地位受到實質傷害,這是大國競逐必須嚴肅思考的問題。

「去中心化」或「去中國化」在產業鏈與中國脫鈎,是美國拜登政府對中國經貿政策的主軸之一。然而,長期以來國際產業分工的格局已成,並非短期間所能調整和改變,況且中國擁有相對完備的工業產業門類,從41個工業大類到666個工業小類均有所覆蓋,同時還具有世界最大的製造業規模,不論是中間投入品抑或成品的製造均難以脫鈎,這可由2020年以來新冠肺炎疫情期間,中國對美國出口貿易持續增長得到驗證。


註釋:
1.  王偉、趙淩遠,「國際直接投資的最新發展趨勢」,中國外滙(北京),2021年第15期(總第429期),頁26-29。
2. 羅紹琴、戚凱,「〝長臂管轄〞的本質、影響和反制」,中國外滙(北京),2021年第18期(總第432期),頁23-25。
3. 張岳然、張曉磊、楊繼軍,「美國長臂管轄權域外濫用與中國應對策略」,國際貿易(北京),2021年第3期,頁36-42。
4. 劉振寧、王升艷、徐清軍,「世貿組織改革涉及的國有企業議題研究」,國際貿易研究(北京),2021年第8期,頁58-65。
5. 堅定追隨美國,明確禁止華為5G技術進入,最為典型的就是澳洲;選擇委婉禁止,即政府公開表示不會排除任何國家的5G技術,但這些國家的電信營運商在實際操作中完全排除華為的參與,如日本;選擇接受華為5G技術,即不但政府公開表示歡迎華為,或表態不會排除任何國家的5G技術,而且其電信運營商也部份採用了華為的5G技術設備,如菲律賓、泰國、西班牙和匈牙利等國。孫學峰、張希坤,「美國盟國華為5G政策的政治邏輯」,中國外交(北京),2021年第10期,頁27-46。
6.  新宇、郭歡,「供應鏈視角下的美國出口管制及經濟制裁風險分析」,中國外滙(北京),2021年第18期(總第432期),頁28-30。
7. 「美國投資正助力中國爭奪芯片行業主導地位」,經濟導報(北京),2021年第23期,頁7。
8. 高程、王震,「高質量發展〝一帶一路〞倡議的差異化分層路徑探析」,中國外交(北京),2021年第9期,頁74-87。

(本專欄作者專點不代表論壇立場)

關於作者
魏艾目前是國立政治大學兩岸政經研究中心主任