陳國祥

2021-12-16
新冠病毒期間的林肯紀念堂。(Victoria Pickering @ Flickr, CC BY-NC-ND 2.0)


經歷這次新冠病毒的衝擊,同時面對中國強勢崛起的嚴峻事實,眼見美國百廢待舉的基礎建設與社會防護網,在美國與歐陸盛行四十年的新自由主義顯已露出破綻與疲態,迫使許多美國人重新審視小政府之非並另謀他途。
 

「小政府」已經不靈光了


「政府不能解決問題,政府本身就是問題」(The government cannot solve the problem, it is the problem.)雷根總統在1981年的就職大典上透過這句名言,傳達了政府「小就是美」的理念。這個概念象徵了新保守主義「雷根革命」(The Reagan Revolution)的精神,據此推行放任式的經濟制度(laissez-fair economics),積極捍衛個人自由(individual liberties),為新自由主義(Neoliberalism)鳴鑼開道,同時捍衛聯邦主義(federalism),限制聯邦政府的權力以及權力分立(separation of powers),這樣的「小政府」概念曾經備受頌揚,一時蔚為風潮。

答案是現今—拜登政府在內政上終結了提倡小政府的雷根革命,宣示大政府時代的來臨。換言之,現在的美國保守主義運動正面臨40年多來的最低潮。

「雷根革命」深刻影響了共和黨,也影響了民主黨。民主黨柯林頓總統1992年執政後接受了小政府的核心精神,對於自由貿易、福利精簡以及財政紀律等政策偏愛有加。其後二十年,美國歷經內外諸多變故衝擊,逐漸發現小政府不足以應對困境,同時驚覺美國的國家競爭力日益衰退,不足以與威權體制國家抗衡。於是,小政府所附麗的保守主義備受質疑,致使拜登政府走上揚棄小政府的道路。

本世紀以來,許多諳於世事的美國人已經發現:只有強而有力的政府,才能在持久的強烈國際競爭中克敵制勝;而放任資本橫衝直撞,在全球化的大潮下橫衝直撞與國際間,在國內也如入無人之境一般橫行,已經造成貧富差距擴大、公共服務機能嚴重弱化,抗擊疫情顯得力不從心。

西方國家的政府在1970年代曾為眾人嫌棄,許多人以為政府干預愈少愈好,最好把手完全鬆開,讓市場機制與民間動力主導其事,市場化、私有化與自由化則被奉為圭臬,視為加速發展的靈丹。於是,市場於是成為引領與驅動經濟的舵手,讓利潤的追求成為火車頭,政府的行政指導與約制大幅退場,公共的公共服務與社會福利預算開支大幅度退場。市場經濟大發威力的同時,就由叢林法則主宰社會,大企業得以掙脫法規與國境的束縛,如大水漫灌般在國內外橫流,資本家與投資者累積了大量財富,所形成的寡頭壟斷現象越來越嚴重,從全球到內部各個層面的民生都備受支配,進而扭曲政治決策的形成過程、選舉以及財富重分配機制,新自由主義進而從中吸取養分而變得更加壯大。

 

小政府影響國家競爭力

這次疫情慘重的美國、義大利、英國、法國、西班牙等歐美國家,均呈現公衛與保險體系不良的窘態,這與新自由主義的對政府機能摧枯拉朽的破壞成果脫不了關係。眾人驚覺:小政府不靈光了,新自由主義該退場了。更令人悚然心驚的是,東方威權主義政府大有作為,很快控制了疫情,重啟了經濟,進而把「東升下降」的歷史性趨向喊得價天震響,一些西方學者也驚呼:「新冠疫情將加速權力和影響力由西方向東方轉移。」

拜登總統認清事態嚴重。他提出數項提振美國競爭力與基礎建設的預算龐大法案,其中的上萬億《美國就業計劃》(American Job Plan)時,他將其迫切的必要性跟中國連結,強調美國現狀諸多不足,亟需政府對產業和建設、教育的主導力,並以「恐被中國超過」的警鐘來凝聚改革共識,累積政治動能。他的計畫如果大部分獲得國會通過,將把美國的小政府放大做強,邁向羅斯福總統新政時代的大政府型態。美國保守主義者聞之皺眉,親中人士則眉飛色舞,欣見拜登成為中國模式的愛用者、宣傳者。

美國朝野政黨現在尖銳對立,唯有「反中」一項有共識,「遏制中國」的訴求一抓就靈,所以拜登政府在宣傳萬億美元《美國就業計劃》內基礎建設、綠色科技、科技投資等不同類別的產業輔導政策時時,言必提中國,皆會強調中國在相關方面已取得重大成就,藉以營造美國必須立刻行動的緊迫感。

科技是經濟發展和國家競爭力的基礎,美國的小政府過去放手民間做,比起中國這種以「舉國體制」帶動創新發展的國家,算是插手極少。現在必須改弦更張,由國家領導科技投資;拜登就此指出:「我們曾經將美國國民生產總值(GDP)的2%用於創新研發,但現在僅不到1%,中國和其他國家正在迅速趕上。」他也指出:「我保證,你們在未來6到8個月報導中國和其他國家時,會連番揭露他們如何在投資新興科技方面趕超我們,他們試圖掌握未來。」

拜登政府為了促使振興政策廣獲支持,他反覆向國民宣講中國政府在相關方面發揮引導作用帶來的成就,藉以期促使兩黨對中國更加警惕,進而凝聚對於投資法案的共識,以達成這「一代人只有一次的大手筆投資計劃」。「與中國競爭」成為一句能夠凝聚共識與獲取政治資源的高效口號。
 

新自由主義必須改弦易轍

新冠病毒的應對效能的落差和庶民大眾陷入困境的無助,對新自由主義敲響嘹亮的警鐘。以利潤為導向的資本主義邏輯,在公共領域的主導力量必須遏制;國家對弱勢者的照應,必須在社會安全領域獲得確保;政府效能與國家競爭力相形見絀,必須設法改變政府的體制並強化其機能。這是美國等原先奉行新自由主義國家的嚴峻挑戰,如果不能大幅調節,終將走入窮途末路。

「雷根革命」奉行的保守主義原則,在內政上多已被揚棄,即使如現今在野的共和黨也已不訴諸保守主義理念來抗衡大政府,有些政治人物所標榜的目標反而是擴大政府的作為空間,希望在重返執政後親身掌舵這個大政府。

拜登上任半年所提一系列開支計劃,可說是是美國自上世紀50年代開始修建州際高速公路並展開太空競賽以來,雄圖與手筆最大的公共投資,也是改變美國小政府格局的最大翻轉動作,標誌著一個新的大政府時代的到來。在參眾兩院雖被打了折扣,但政府已獲得更多預算與權力介入產業發展,推動社會計畫,將小政府向常規政府方向修正。

值得注意的是,拜登的基礎設施計劃中,高比例用在提升種族、性別和經濟平等,帶動美國向清潔能源新經濟轉型,提振高級製造業和護理產業,以及搶佔未來技術高地的產業輔導。由此可見,拜登政府希望透過投資撬動產業結構,同時翻轉弱勢勞動者的際遇。有人稱這是拜登的一場翻轉美國政府計劃,要證明政府比市場更能有效地提振經濟,提升勞動參與率,完成私人部門做不到的事情。

有人甚至認為這是自詹森總統提出「大社會」計畫以來對於大政府的一次最強有力推動。 雖然計畫規模將因踩到共和黨部分國會議員的保守主義底線而大打折扣,但只要一部分付諸行動,就將改變小政府的架構與職能。

 

大政府有別於中央集權政府

當然,雷根並未扭轉自羅斯福新政以來美國政府越來越大的膨脹趨勢,拜登提出的開支規模雖然龐大,從具體的開支方式來看,雖然跟羅斯福新政時期判然有別,主要是這些項目多由私營部門執行,而非成立新的政府機構。其中很多政府的倡議其實是在補貼私營部門,所挹注的大量公共開支是花在政府和私營領域的合作項目上,大多數項目並不是由政府獨自完成,而是由政府和私營領域合作。但是,政府在產業發展以及資源配置上所產生的引導作用將大大增強。

這種轉變當然也與計劃經濟截然不同,有別於中國的大政府是採取指令式引導經濟方向,美國的大政府則更多是採取指令式引導經濟方向,美國的大政府則更多是採說服性與誘導性式進行的,為某些經濟活動提供激勵、補貼,讓業者相信投資有利可圖,從而推動經濟向某個所規劃的方向發展。另一方面,美國的政治制度使得即便轉型成為大政府,也將受到很多權力運作上的限制,無法超脫憲法體制的設計的框架,不致於走上類似中國的中央集權的道路。

美國民眾對於大政府的出現有衷心歡迎的也有心存畏懼的。新冠疫情促使民意趨向認為政府要更有作為,民眾對政府的依賴度明顯上升,這個變化成了拜登推行大政府的東風。蓋洛普一項有關治理問題的調查顯示,超過半數的美國人希望政府「做得更多」,比例創新高,但隨著疫情趨緩,經濟明顯復甦,這樣的民意支撐或將減弱,還有一些民眾擔憂大政府帶來負面作用。另一個對大政府不利的民意取向是,有60%左右的美國民眾對「社會主義」持負面看法,意味著即使民眾支持政府扮演更強力的角色,但多數民眾依舊對政府的邊界有嚴格的設定,甚至對政府的手伸得過遠充滿警惕。這正是拜登新政必須跨過的一道門檻。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)
 

關於作者
陳國祥是政治大學新聞研究所碩士。曾任中國時報總編輯和中央社董事長。現為專欄作家。