曾復生

2021-12-03


美國總統Joe Biden(左)與中國國家主席習近平(右)於2021年11月16日舉行視訊會議。(取自 人民日報 臉書)
 

一、前言

美中戰略競爭持續詭譎,拜登政府營造雙、多邊「新印太戰略」格局,運用美國與日、韓、菲、泰、紐、澳等雙邊軍事協防條約,強化「五眼聯盟」(FVEY)、「四方安全對話」(QUAD),以及「美英澳安全聯盟」(AUKUS)多邊安全機制,籌組「聯歐制中」、「民主聯盟」、「美歐貿易與科技聯盟」,以及「亞洲北約」等,布局遏制中國擴張威脅。美國安會印太總協調官坎貝爾於11月19日表示,拜登政府與盟邦合組「民主聯盟」,已經讓中國「火燒心」,強調美主導「天下圍中」戰線,是為回應中國軍力與經貿脅迫行為,相信美國的盟邦都會選擇加入陣營。美國貿易代表戴琪則指出,美國將會先組「美日經貿夥伴」,再擴大為「美日歐三方夥伴架構」,積極強化「新印太經貿夥伴關係」。顯示,拜登政府與中國激烈競爭確實有備而來。

10月6日,美國安顧問蘇利文與中共外事辦主任楊潔篪舉行「瑞士會談」,恢復美中建設性對話管道,原則同意在年底舉行視訊「拜習會」。11月17日,拜習進行4小時視訊峰會,雙方對臺灣問題仍各說各話,但都同意維持領導人對話機制,以應對全球性挑戰與威脅。此前,「拜習9月9日通話」曾經在「臺灣協議」、「中加人質事件」、「美中貿易談判代表通話」,以及「應對氣候變遷」等議題著墨,讓美中領導人在聯合國大會演講,減少針鋒相對火藥味。9月24日,拜登在白宮召開「四方安全對話」領袖峰會,發表聯合聲明卻對中國隻字不提,也沒有觸及臺海議題,還刻意避談軍事安全聯盟,其間內情殊值深入推敲,也讓多數國家對「民主聯盟,天下圍中」前景保持觀望,並著手防範美中關係突變新衝擊。

12月9日至10日拜登將召開視訊「民主峰會」(summit for democracy),積極推展「民主聯盟,天下圍中」行動,已讓中國備感壓力。因此,習近平決定「變陣突圍」,申請加入CPTPP與數位經濟夥伴協定(DEPA),並分別與德、日、法、英、新加坡等國領導人,以及歐盟理事會主席米契爾通話,尋求突破美國的印太與歐洲包圍圈,凸顯中國比美國更支持區域穩定、多邊主義、自由貿易,以及促進《中歐投資協定》解凍。

當前,拜登政府對中國展開「全方位競爭」,仍面臨諸多制約因素:首先是拜登政府密組「AUKUS」支持澳洲打造核潛艦,不僅讓歐盟心生不滿,也讓日本、印度等國有「厚此薄彼」之感,還將引發印太地區軍備競賽,讓多數印太東協國家焦慮感升高,認為拜登政府讓「澳洲核武化」恐是「美國戰略收縮」前兆。其次,美國撤軍阿富汗「灰頭土臉」,聯邦政府債臺高築,現靠國會通過的「臨時支付方案」硬撐,讓多數印太東協國家認為,美國實力與信用確有重新評估必要。

第三是中國主導的RCEP於2022年1月生效後,將讓印太東協國家,受惠於區域經濟自由化成果,恐不會願意表態支持美國以「民主聯盟」槓中,避免造成經貿損失與安全威脅。第四是美外交政策強調為中產與勞工階級服務,主張「美國優先,投資美國,買美國貨」,讓印太東協國家憂心配合美國好處有限,若投入「擁美抗中」恐得不償失。最後,美對中祭出「競爭合作對抗組合拳」,但分寸拿捏並不容易,而且中方未必配合演出,美主流媒體與共和黨批評拜登對中軟弱,「說得多,做得少」,更讓拜登政府面臨「對中國只能硬不能軟」壓力,反而限制拜登與習近平周旋談判空間。

美國的印太東協盟邦歡迎美國制衡中國,讓美軍順利推動「太平洋威懾倡議」。但是,多數印太東協國家並不希望與中國「全面脫鉤」,而是期待美中保持「既競爭又合作」關係。因此,各國高度關注美中領導高層對話發展,視其為評估參與美布局「民主聯盟」指標,對拜登布局「天下圍中」能量形成制約。近來,美臺合作質量俱進,共軍亦升高擾臺強度,拜登政府提前交付F-16V戰機,並邀請我國派代表參加「民主峰會」,將讓美中臺關係邁入「民主聯盟 vs.專制中國」新格局,並讓臺海和平現狀面臨新考驗。基此,我國對於美國是否能鞏固雙、多邊「新印太戰略」格局,對中國展開全面競爭新結構,或採取選擇性脫鉤的「不對稱競爭」?應密切關注動向並超前部署對策。

建議 我國持續強調維護臺海和平穩定現狀,是兩岸領導人共同責任,敦促習近平落實「人類命運共同體」精神,停止對臺灣「複合式」脅迫,並以黎民蒼生福祉為念,為恢復建設性對話注入「正能量」,經營「兩岸和平,互惠共贏」新格局。同時,我國亦應務實理解,拜登政府提升台灣「民主同盟角色」,雖不只是為了制衡中國擴張威脅,但美方基於現實利益與《臺灣關係法》考量,只能協助臺灣強化自我防衛能力,不會把臺灣納入「軍事同盟級」的印太安全合作機制,也不太可能提供臺灣「戰略清晰」的政治承諾。

所以,我國應站穩民主憲政高地,務實經營「臺美非官方關係」,感謝美國會對臺灣支持,鞏固臺美互動「堅若磐石」基礎,精進國防安全合作能量,準確研判美國政策宣示與實際行動距離,讓「自由民主,友美和中,綿裡藏針,堅韌自信」的國安戰略指導,繼續發揮維護臺海和平與區域穩定功能。

 

二、拜登營造「天下圍中」 前景未明


拜登政府的國際戰略聚焦對中、俄競爭,並密組「AUKUS」,強化「QUAD」與「FVEY」,為發展「亞洲北約」暖身。不過,拜登在撤軍阿富汗事件受創,又面臨國內通膨壓力,最新民調施政滿意度只有41%,同時聯邦政府舉債上限到頂難題,又將於12月間在國會進行攻防,將對「新印太戰略」預算造成壓力,並嚴肅考驗拜登總統逆境圖存韌性。9月24日,「QUAD」峰會聯合聲明對中國隻字不提,隨後美中舉行10月6日「瑞士會談」,以及11月17日「拜習視訊峰會」,雙方針鋒相對氛圍已趨緩,讓多國懷疑美中或有「秘密協議」,因此不準備在「民主峰會」與中國對著幹。

近來,美中海空軍在臺灣西南、東南海域,以及東沙與南海地區活動頻繁,讓西太平洋地區成為國際情勢「熱區」。10月中旬,「QUAD」在孟加拉灣舉行聯合海空軍演。此前,美、英亦曾經派出航艦戰鬥群與日、澳、加、荷、紐等國艦艇,在南海舉行聯合海空操演,並準備讓澳洲先租用美國封存的核動力潛艦,讓美澳雙、多邊印太安全機制動起來。共軍除暗中執行「反艦導彈」試射演習,還陸續派出機艦在東沙與南海海域,進行以美、英航艦為假想敵的實兵演習,並於10月中旬舉行中俄海上聯合軍演,讓南海、東海與日本海戰雲密佈,也讓臺灣西南海空域的緊張局勢升高。

美、日、澳國安高層接連走訪印太東協,大陸外長王毅同樣絡驛於途,多數印太東協國家希望在美中左右逢源。拜登政府則認為,美國必須重建國際聯盟網絡,維持在國際政治、軍事影響力,保障經貿商業利益,並能讓美國中產階級與勞工得利。不過,美國的「新印太戰略」不僅對印太東協盟邦造成選邊壓力,還要多繳保護費給美國,導致多國面臨財政與內政難題。因此,拜登政府若只有「口惠」,無法獲得國會預算支持印太東協建設,恐難翻轉多數國家觀望態度。同時,面對美中競爭長期化,多數國家既不願選邊也不願與北京為敵,讓經貿與安全利益同時受損。

尤其,阿富汗撤軍讓美國「威信掃地」,加上美英支持澳洲對法製潛艦棄單後,歐亞盟邦是否還願投入美國主導的「天下圍中」,現在恐怕連拜登都沒有把握。美國的歐亞盟邦普遍認為,美中在經貿、科技、金融等領域「全面脫鉤」,多國將身受其害;其次,拜登籌組「民主聯盟vs.專制中國」架構,恐升高意識形態集團對抗,造成印太區域軍備競賽加劇,讓歐亞盟邦對捲入這種漩渦有疑慮;第三,拜登政府與英澳密謀發展「AUKUS」檯面化,支持「澳洲核武化」讓歐盟有「背後捅刀」感覺,也讓日本與印度等國有「次等戰略夥伴」尷尬。東協國家中的菲律賓支持「AUKUS」,泰國與越南不表態,紐西蘭、印尼與馬來西亞等國,則公開反對澳洲發展核潛艦,北韓更批評美國「雙重標準」。

當前,各國關注美中戰略競爭發展,視其為評估參與美布局「民主聯盟」強度指標。拜登政府若不能展現「遏中」決心,拿出「資源與行動」贏得盟邦支持,單憑高官到訪與視訊峰會的「口惠」,恐難讓「民主聯盟,天下圍中」結構,有心又有力。

 

三、 習近平「變陣突圍」 對美臺「軍事增壓」

拜登布局「天下圍中」讓習近平決定「變陣突圍」,尋求突破美國的印太與歐洲包圍圈,強調「印太人民需要的是就業不是核潛艦」。在美國布局「新印太經濟架構」形勢下,中國意圖藉加入CPTPP與DEPA,爭取與美國周旋空間,強調中方願意接受國貿與數位經濟規範,將有助於「穩投資、穩外資與穩預期」,並順勢透過雙多邊入會談判,改善與CPTPP及DEPA會員國關係。11月下旬,習近平宣布建立「中國東協全面戰略夥伴關係」,承諾5年內向東協進口1500億美元產品,運用經貿實惠化解拜登「天下圍中」壓力。

11月17日,習近平在視訊「拜習會」上表示,「中美關係只能搞好,不能搞砸」,希望兩國合作能大於競爭,並避免衝突對抗。不過,拜登延續川普對中「高科技封鎖」狠招,除禁止投資多家中國軍工相關企業,管制5千多項高科技研發生產技術,以及軟、硬體設備出口到中國,遏制中國高科技設計研發製造進程,還停止對中方出口關鍵核電原材料,讓中國遭遇科技升級「被卡脖子」難題。10月7日,美國中情局新設置「中國任務中心」,強化針對最大地緣政治威脅的諜報工作,每周舉行局長級會議,擬定全方位對中情戰策略。美國家情報總監海恩斯統籌「五眼聯盟」及美國18個情報機構,把對付中國列為頭號任務,更讓北京當局感受到拜登政府敵意升高。

現階段,習近平對美臺決策傾向與拜登政府,「打開天窗說亮話,聚焦合作,管控分歧」,重建中美健康穩定戰略架構,但對於美方管制對中國出口高科技設備、零組件、原材料與產品,刻意遏制中國科技研發與生產能量,又要中國在氣候變遷、限核、防疫等議題配合美國,已經不願意埋單。9月9日「拜習通話」、10月6日「瑞士會談」,以及11月17日「拜習會」,北京當局都強調,「只要拜登政府停止視中國為假想敵」,接受中方提出的「三條底線」,妥善處理「兩份糾錯清單」,中國仍會在反恐、限核、抗疫、經濟復甦,以及應對氣候變遷等領域與美國合作。同時,習近平曾經在10月9日「辛亥講話」,對臺灣釋出「和平統一」訊號,但仍將堅決遏制「臺獨與國際介入」,因此,共軍對臺武嚇演訓將會持續,並隨國際介入程度調整強度。

值得注意的是,北京當局在2021年1月實施新版《國防法》,適用範圍調整為「國家為防備和抵抗侵略,制止武裝顛覆和分裂,保衛國家主權統一、領土完整、安全和發展利益所進行的活動」。今年1月至11月,共軍共出動約760架軍機分批次、多空層飛越臺灣西南與東南海域,結合共軍頻密軍機、戰艦繞臺,以及登陸奪島演訓,熟悉戰場經營作為,是否涉及對臺政策結構性轉變前兆,並可能為「強制統一台灣」鋪路,或者採取軍事突襲等,對美臺「增加軍事壓力」動作,後續發展殊值密切關注。

 

四、結語

拜登政府營造「民主聯盟,天下圍中」新格局,持續推動「遏中友臺」政策,讓美中臺關係趨向複雜化,也讓臺海兩岸緊張氛圍升高。美國貿易代表戴琪在10月4日表示,「美國擁有許多對中國貿易制裁工具,目前美方探索與中國「再掛鉤」(recoupling)而非「脫鉤」(decoupling)」。隨後,戴琪於10月9日與中國副總理劉鶴視訊通話,就取消加徵關稅和制裁,以及政府補貼問題進行交涉,雙方的對話「務實並具有建設性」。不過,北京當局認為戴琪雖釋出「橄欖枝」,仍須「聽其言,觀其行」,何況美國對中國高科技出口管制毫無鬆懈跡象,讓北京當局感受不到美方緩和關係誠意。

美國為應對「中國挑戰」,已經把海、空軍力重心移到印太地區,要求印太盟邦正視共軍威脅,同步提高國防預算並增加對美軍購,分攤維護印太地區安全成本。美國防部認為共軍可能奇襲臺灣,要求臺灣增加國防預算展現防衛決心,並在戰略規劃與戰術能量配合美軍布局,讓「兩面嚇阻」戰略發揮影響力。不過,美國基於美中臺三邊綜合國力考量,仍未推動美臺更新版「樂成作戰計畫」(Operation Plan Rochester)。因為,美國擔憂若對台灣政治承諾「戰略清晰」,反而可能讓「中國因疑懼而蠢動,台灣因有靠山而冒進」,導致臺海和平穩定現狀崩潰,並讓美國被迫捲入戰爭。

因此,美國政府將依據《臺灣關係法》與「對臺六項保證」,積極協助臺灣強化自我防衛能量,運用「兩面嚇阻」架構,一方面規劃「美日軍事同盟」在臺海周邊,演練「應變行動計劃」(contingency plan),派遣軍艦自由航行臺灣海峽國際水道,增加對臺軍售與服務質量,以嚇阻中國侵略臺灣的威脅;另一則警告臺灣方面,若推動「法理臺獨」引發中國武力犯臺,美國將坐視不理。

當前,臺灣的主流民意堅拒「一國兩制」,希望臺海維持和平穩定現狀,美中關係能健康競合,臺美經貿、科技與安全合作質量俱進。蔡總統10月10日國慶演說提出「四個堅持」,對國內、大陸與國際社會「打開天窗說亮話」,分別是堅持自由民主的憲政體制;堅持中華民國與中華人民共和國互不隸屬;堅持主權不容侵犯併吞;堅持中華民國臺灣的前途,必須遵循全體臺灣人民的意志。大陸國臺辦在記者會發出制式反應,中共當局對於蔡總統提出的「四個堅持」,尚未做出正式回應。美國《紐約時報》則在10月11日警告,「臺灣在美中關係的絕緣體保護層所剩無幾,摩擦起火風險升高」。

近來,美國部份民調指出美國民意支持「出兵護臺」比率增高,不過臺海的軍力動態平衡出現結構性變化後,恐讓拜登總統對出兵護臺難下「戰略清晰」決心。10月7日,美國安顧問蘇利文被「英國廣播公司」問到,美國是否準備好為了捍衛臺灣而採取軍事行動時,蘇利文回答:「我這麼說吧,我們現在就會採取行動試著避免那一天到來」。凸顯,拜登政府的「戰略模糊」立場不變。

整體而言,美國府會朝野對中國態度走向競爭,對臺灣政策則有3種不同看法,一是主張美國應將對中與對臺政策分開,改善美臺關係時不必擔心中國反應;其次是認為美中關係開始惡化,美國應增強第一島鏈防禦能量,並把臺灣納入軍事同盟體系;第三則是強調要有效對付中國,美國必須把許多議題掛勾與中國談判,讓中國付出代價,而臺灣則可以做為談判籌碼。這也是我國必須「臨深履薄」,高度關注拜登布局「天下圍中」,以及習近平「變陣突圍」動向的關鍵。


(本專欄作者觀點不代表論壇立場)

關於作者
曾復生為加拿大多倫多大學政治學博士(Ph.D. University of Toronto);現任國家政策研究基金會國安組顧問、國防安全研究院特約研究員。