郭育仁

2021-12-29

日本防衛大臣岸信夫和中國國務委員兼國放部長魏鳳和於12月27日視訊會談。(取自 日本防衛省 臉書)

 

壹、眾院大選與岸田內閣

一、在野整合失敗、岸田將強勢執政

2021年10月31日日本第49屆眾議院大選,自民黨在岸田文雄領導下,出乎意料的取得「絕對安定多數」的261席。1 最大在野黨立憲民主黨只取得96席(原109席)、日本維新會大幅成長至41席(原11席)、公明黨32席、共產黨10席、國民民主黨11席、令和新選組3席、社民黨1席、無黨派10席。

大選後的日本政局基本結構:第一、岸田進一步鞏固在黨內的領導地位。第二、在野五黨聯盟的挫敗,選後抗衡自民黨的力道大為減弱。第三、聯合執政的自民、公明黨共293席將強勢主導國會,貫徹岸田的政策意志。第四、自民、公明兩黨,加上日本維新會,共取得334席跨越修憲門檻310席。

二、內閣組成兼顧世代與派系平衡、軟硬兼施應對中國

10月4日岸田在臨時國會接受指名成為第100任首相,並將新內閣命名為「新時代共創內閣」。大選後11月10日的臨時國會,岸田再次當選第101任首相,組成第二次岸田內閣:第一、閣員涵蓋老中青三代。20位主要閣員中,疫苗相崛內詔子、經濟安保相小林鷹之、數位相牧島かれん都是僅當選3次的青壯派議員。

第二、重視黨內派系平衡。主要閣員20位,四大派系就佔15位,可見岸田鞏固黨內權力基礎的用心。細田派(現安倍派)4位:官房長官松野博一、防相岸信夫、經產相萩生田光一、文科相末松信介。竹下派(現茂木派)4位:復興相西銘恒三郎、公安長二之湯智、萬博相若宮健嗣、法務相古川禎久。岸田派4位:總務相金子恭之、農水相金子原二郎、疫苗相崛內詔子、外相林芳正。麻生派3位:財務相鈴木俊一、數位相牧島かれん、再生相山際大志郎。此外原外相茂木敏充(原竹下派,現茂木派首領)轉自民黨幹事長,以及小林鷹之的任命(二階派但與麻生派幹事長甘利明關係較近),也是派系平衡的佈局。

第三、安倍晉三影響力。經產相萩生田是安倍的心腹,安倍胞弟岸信夫也留任防衛相,官房長官松野博一與文科相末松信介也屬安倍派。在9月總裁選戰受安倍力挺而與岸田文雄結盟的高市早苗,則被委以重任擔任政務調查會長。

 

貳、日本大選後國防外交政策走向

一、大選政綱劍指中國經濟與安全威脅

自民黨於10月8日公布眾議院大選的「政權公約」(政綱),也落實岸田於9月總裁選舉期間的承諾。政綱八大優先事項:一、強化新冠肺炎對策。二、實現「新資本主義」的成長與分配政策。三、轉型農林水產業。四、地方再造。五、制定《經濟安全保障推進法》強化經濟安全與科技保護。六、推動堅定的外交政策與強化國防力量。七、振興教育優化人才。八、修改憲法。

在外交政策方面,政綱載明日本將繼續以美日同盟為基礎,強化與澳洲、印度等民主國家的合作。歡迎台灣加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP),並支持台灣以觀察員身份參加世界衛生大會(World Health Assembly, WHA)。在國防政策方面,政綱強調日本將以北約成員國為目標,大幅增加國防預算達到國內生產總值(gross domestic product, GDP)2%以上。同時修訂《國家安全保障戰略》、《防衛計畫大綱》(五年期國防政策)、以及《中期防衛力整備計畫》(五年期國防預算與武器採購清單)。此外針對導彈威脅,政綱也表示日本將推動「擁有能阻止敵人彈道飛彈、以及提升威嚇力的新措施」(相手領域内で弾道ミサイルなどを阻止する能力の保有を含めて、抑止力を向上させるための新たな取り組みを進める),即「敵基地攻擊能力」。

二、勝選後旋即展開國防外交佈局

11月1日大選結果確定後,岸田旋即於11月2日前往英國出席「聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議」(COP 26),僅停留約8小時就會晤四國領導人:與美國總統拜登(Joe Biden)確認強化美日同盟並約定年底赴美舉行峰會、與英國首相強生(Boris Johnson)確認加速談判日英軍隊《相互准入協定》(Reciprocal Access Agreement, RAA)、與澳洲總理莫里森(Scott Morrison)確認四方安全對話(QUAD)重要性、與越南總理范明正「強烈反對」中國在東海與南海單方面企圖改變現狀,並加速磋商日本出口艦艇等防衛裝備品給越南。
 

三、2022年12月修訂三大國安文件

日本2022年版《國家安全保障戰略》預料將以「民主聯防主義」取代安倍時期的「積極和平主義」,並以此一戰略概念開展《防衛計畫大綱》與《中期防衛力整備計畫》的修訂。主要國安與國防改革的項目包含:

第一、國防預算:大幅增加2023-28國防預算至750億美元佔1.5%GDP(目前500億約1%GDP)。雖然自民黨大選政綱目標是2%GDP,但考量到日本政府龐大債務與社會福利支出,1.5%GDP是較實際的目標,也足以對中國產生有效嚇阻。

第二、化被動為主動:因應導彈威脅。《防衛計畫大綱》將明記日本應發展「敵基地攻擊能力」的各項任務、裝備、演訓準備,包含巡弋飛彈、精準攻擊導彈、網路與電磁作戰、衛星情監偵能力。

第三、建立區域聯防機制:日本從2012年便積極與主要國家簽署軍事合作協定,目前正加速與法國、英國、印度等談判GSOMIA與RAA,橋接美國盟邦共同建構印太區域聯防,以因應中國企圖改變東海與南海現狀。

第四、灰色事態(gray zone):整合海上自衛隊與海上保安廳因應東海灰色事態。日本將啟動修訂2015年「新安保法制」(平和安全法制整備法案),尤其是《自衛隊法》關於海上自衛隊「海上警備出動」與「治安出動」的條件,以及與海上保安廳的任務整合。也將修訂《海上保安廳法》有關海上保安廳執法時「使用武器」(use of weapon)的時機,以反制中國《海警法》。
 
表一、日本與主要國家之軍事合作協定

註:情報保護協定(General Security of Military Information Agreement, GSOMIA)、物品與勞務相互提供協定(Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA)、防衛裝備與技術轉移協定(Transfer of Defense Equipment and Technology Agreement, TDETA)相互准入協定(Reciprocal Access Agreement, RAA)。

 

參、美日同盟因應「台海有事」新任務

一、美日峰會錨定台海安全

美日元首4月16日《聯合聲明》錨定台海安全後,兩軍旋即根據2015年《美日防衛合作指針》(The Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation)2 ,透過「同盟協調機制」(Alliance Coordination Mechanism, ACM)與「雙邊計畫機制」(Bilateral Planning Mechanism, BPM)針對台海有事的可能情境進行想定與兵推。再因應各種情境草擬作戰計畫並協商兩軍「角色、任務、能量」(role, mission, capacity, RMC)之分工與評估:包含人員、編制、預算、裝備、任務、部署、訓練與演習。

歸結美日至今之暫定討論,兩國介入台海有事各種情境需具備之能力:以持續海空活動(appearance)與修改「交戰守則」(rule of engagement, ROE)應對中國海警、海上民兵與武裝漁船(灰色事態)、非戰鬥人員撤離與海空運補能量、太空情監偵能力、網路電磁作戰、反登陸離島防禦與島嶼戰、海空早期預警與指揮體系建立、反潛與水下航道拒止、反飛彈與精準打擊、美軍基地與美軍機艦防護能力。美日未來將持續強化自衛隊於沖繩與西南諸島部署,以及與駐沖繩美軍聯合部署與演訓,包含新增部署F-35戰機、海陸快速反應部隊、反艦與防空飛彈、巡弋飛彈、以及沿岸警戒雷達。

二、修訂《美日防衛合作指針》因應「台海有事」

美日兩軍上述評估結果將於2022年1月左右由「美日2+2」機制進行確認與磋商,並反映於日本《防衛計畫大綱》與新版《美日防衛合作指針》的修訂。此外日本政府正就台海有事各種可能情境適用2015年「新安保法制」之「重要影響事態」、「存亡危機事態」、「武力攻擊事態」,進行自衛隊行使集體自衛權之「防衛出動」法制討論與彙整必要之修法。

 

肆、中共對日政策因應及布局

美國確立與中國進行戰略競爭後,日本無論在科技、經貿、與戰略上對中國的重要性大增,預料2022年中共二十大以前,中國對日將繼續採取容忍政策,並有以下五大主軸:

一、持續以灰色事態牽制日本海空防衛能量於東海

中國將持續以灰色事態牽制日本海空防衛能量於東海,避免日本將反潛能力投射與擴散至南海與印度洋,阻礙中國海軍既定的「藍水海軍」(Blue-water Navy)計畫。10月26日日本派遣「出雲號」前往南海與美國海軍卡爾文森號(USS Carl Vinson CVN-70)航母戰鬥群共同巡航與演訓,就讓中國芒刺在背。
 

二、中國試圖建構政治、經濟、軍事多種對話管道,鬆懈日本戒心

中國外交部於9月底提議恢復「中日海洋事務高級別磋商」。11月10日中國外交部邊界與海洋事務司司長洪亮與日本外務省亞洲大洋洲局局長船越健裕以視訊方式進行團長會談,也是岸田上台後中日首度舉行東海磋商。兩國強調落實「四點原則共識」與近期兩國領導人達成的重要共識,並於2021年底前舉行第13輪「中日海洋事務高級別磋商」全體會議。預料中國將試圖以「中日海洋事務高級別磋商」、「海空聯絡機制」熱線、重啟「中日高級別政治對話」與「中日高級別經濟對話」、「食品農水產品跨部門磋商機制」、「氣候變遷政策磋商機制」等對話機制,讓日本再次陷入中國「以談養戰、以戰逼談」的陷阱。
 

三、中國企圖以經貿合作離間美日同盟

中國將繼續以經貿合作為主軸,包含「區域全面經濟夥伴協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)、中日韓FTA、以及加入CPTPP弱化日本對美國的支持。中日韓FTA已談判10年16輪,因日韓關係惡化而中斷。但RCEP將於2022年1月1日生效為中日韓FTA提供新契機,中日將首次達成關稅減讓,中韓早在2015年簽署FTA。換言之,RCEP提供中日韓產業鏈緊密對接的重要機會。預料中國將捆包中日韓FTA與中國申請加入CPTPP對日本交涉,並進一步在日韓關係扮演關鍵調人的角色。
 

四、中國拉攏日本親中勢力阻礙岸田進行安全改革與修憲

中國將持續拉攏日本在野勢力、公明黨、與自民黨內親中勢力(二階俊博),牽制岸田修憲與安全改革步調。聯合執政的公明黨對於修憲以及「敵基地攻擊能力」都持否定意見。大選前公明黨首山口那津男便表示,「敵基地攻擊能力」的討論應基於《日本國憲法》第九條精神與「專守防衛」原則進行。

五、以拖待變、等待日本2022年參院改選結果

2022年7月日本參議院改選後才是下階段中日關係的關鍵時點。對中國而言,縱使岸田能於此次眾院大選僥倖贏獲勝繼續執政,如果疫情再次失控,日本選民可能於2022年7月參院改選再次「懲罰性投票」。若自民黨在參院失去多數,形成「扭曲國會」(ねじれ国会)3 ,將使岸田無法貫徹政策意志。屆時中國再處理日本問題更能事半功倍。


註釋:
1.  日本眾議院465席,過半數是233席。「安定多數」是244席,指執政黨在眾議院17個常設委員會皆能獨占委員長職務。「絕對安定多數」則是261席,指執政黨能在全部常設委員會確保過半數,完全主導法案。
2. The Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation, Ministry of Foreign Affairs of Japan, April 27, 2015, https://www.mofa.go.jp/files/000078188.pdf.
3.   「扭曲國會」:即執政黨雖在眾議院掌握多數,參議院卻由在野黨掌握多數制衡內閣施政所形成的內耗現象。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)

關於作者
郭育仁目前是國立中山大學中國與亞太區域研究所 教授