汪毓瑋 

2021-12-22


在阿富汗街頭的塔利班。(Photo credit: VOA@Wiki Commons CC-PD-Mark)
 

一、前言

美國政府與塔利班代表在多哈談判,而達成美國全面撤軍且不用以塔利班與「基地組織」斷絕關係為前題。沙烏地阿拉伯媒體引用沙國官方來源指出,美國同意與塔利班談判就是對當下之阿富汗政府的否定以致於士氣低落。而拜登政府辯稱撤軍係在可預見的未來來自阿富汗的恐怖主義威脅既低又可控,且為了專注對付來自中國的威脅。但是美國國內及國際輿論概評價美國之阿富汗政策已徹底失敗;且為阿富汗留下了一個充滿活力的恐怖主義格局,強化了對地方、區域和跨國威脅,此亦印證了國際社會對於美國之美其名的反恐,卻是越反越恐而造成其它國家更大負擔的評價,例如阿富汗以前只有一個「基地組織」(al-Qa`ida),但現在卻有幾十個大小不等之恐怖主義組織,有的持續進行跨國恐怖攻擊;有的亦可能相互攻擊,而不斷造成鄰國及區域情勢之不穩定。
 

二、美國撤軍政策及阿富汗國內情勢

(一)美國撤軍政策

拜登政府稱撤軍是來自於川普政府之決策,因此只是延續政策的執行,藉以杜絕國內之共和黨抨擊;但是在撤軍時之亂無章法及被「呼羅珊伊斯蘭國」(Islamic State-Khorasan, ISIS-K)攻擊;事後以無人機攻擊無辜平民車輛又加以掩飾,卻被媒體披露致軍方不得不公開承認等之作法,又引發長期來濫殺平民之違反《武裝衝突法》及《國際人道主義法》等之不佳印象。凡此均加深了國際輿論對於美國之再次抨擊。
 
實際上,美國決定撤軍之辯論已歷經數屆政府,撤軍早已是共識,但是應如何撤軍、何時撤軍、撤軍程度的調節、撤軍後之軍事互動與情報駐留等問題一直沒有共識。長期以來,美國在阿富汗的核心目標是反恐,拜登的決定主要雖是取決於對阿富汗恐怖主義形勢的批判性評估,但也批判繼承了川普政府之「美國第一」倡議,但是在手段上更聚焦於結合盟國共同施壓與圍堵中共並及於俄羅斯之地緣戰略考量。因此,撤軍之判斷決心主要是來自於五項的論斷:

第一、評估阿富汗對美國的恐怖主義威脅不大;
第二、既使有威脅也只會在足夠長的時間範圍內出現,從而可以通過「離岸反恐途徑」應對;
第三、阿富汗塔利班會被迫遵守不為聖戰分子提供避風港的承諾;
第四、阿富汗及其周邊地區的局部和區域性威脅不會衝擊美國國家利益;
第五、阿富汗局勢的混亂,特別是不同恐怖主義團體之訴求,均會對於地緣戰略之中國大陸與俄羅斯造成困援,而弱化彼等之競爭與發展。
 

(二)聖戰組織支持美-塔協議

2020年2月,美國與塔利班撤軍協議之達成,展現出塔利班承諾遏制恐怖主義組織,但吊詭的是協議的達成也是含「基地組織」在內之這些聖戰組織支持的結果,亦即現實是得益於塔利班在很大程度上與該國各個「聖戰」組織的持久關係。這些與塔利班存有不同程度關係的團體,包括了「基地組織」、「巴基斯坦塔利班」((Tehrik-i-Taliban Pakistan, TTP)、各種中亞聖戰組織、反印度聖戰組織和反華聖戰組織,這些組織中也有大量外國戰鬥人員(foreign fighters)。

除了「伊斯蘭國」抨擊塔利班與美國簽訂協議是美國的走狗外,對於其他各式不同的聖戰組織而言,概視美國的撤軍和塔利班接管阿富汗政權是全球聖戰分子成功的標誌性里程碑,兩者都可能大大增強他們的士氣和實力。這將增加阿富汗境內組織對於當地、地區和美國構成的威脅。此外,美國反恐能力薄弱、阿富汗塔利班與外國聖戰組織的持久關係、武裝競爭、中國將不斷擴大的地區足跡、巴基斯坦國家政策和大國競爭等因素可能會進一步加劇威脅格局。
 

(三)塔利班執政後之國內情勢

隨著塔利班掌控政權,該國恐怖主義的未來演變格局取決於塔利班對恐怖組織的政治偏好和政策。美國決策者的主要論點,就是塔利班是一個具有「民族伊斯蘭主義」(national Islamist)性質的運動而與「基地組織」等之聖戰團體不同;塔利班已經吸取了向恐怖組織提供庇護和支持的教訓,不會允許恐怖組織從阿富汗開展活動,以為其國內政治議程創造成本。例如美國阿富汗和解事務特別代表哈利勒扎德(Zalmay Khalilzad)在 2020 年 9 月的國會聽證會上曾指出,已觀察到塔利班正在履行一些反恐承諾。這些也均展現在塔利班與美國協議之中:例如不允許利用阿富汗的土地威脅美國及其盟國的安全;阻止威脅美國及其盟國安全之阿富汗境內任何團體或個人及其招募、訓練和籌款不向構成威脅的人提供簽證、護照、旅行許可證或其他法律文件等。
雖然目前阿富汗塔利班領導人似乎對派系主義有所限制,但其領導階層能夠管理各個派別仍有質疑。且近期哈卡尼(Sirajuddin Haqqani)公開紀念自殺炸彈客的「犧牲」及給予土地和金錢作為對其家屬的補償,均使境內恐怖主義組織受到鼓舞,且發展成為專業之攻擊戰術。而既使未來塔利班領導層能夠在主要政治和軍事精英之間就關鍵問題達成共識,然而,鑑於塔利班在重大過渡期間內鬥的情況一直存在,分裂的風險仍然不能完全排除。凡此均呈現塔利班要帶阿富汗走向發展之路,甚至於最基本的解決內部經濟問題仍是困難重重。
 

三、西方對塔利班的懷疑與長期仍存之恐怖主義威脅

  (一) 塔利班不易割斷與恐怖組織的關係

塔利班無法取得國際對其反恐信任的原因主要在於:塔利班叛亂期間,大國及周邊國家關切的主要國際恐怖組織一直留在阿富汗,且經常與塔利班有不同程度的「互動」,並發動在塔利班助勢下的「地區活動」;亦有案例表明,塔利班既保護又利用與這些組織的關係,包括「基地組織」、「印度次大陸基地組織」(al-Qa`ida in the Indian Subcontinent, AQIS)、巴基斯坦塔利班、「東突厥斯坦伊斯蘭黨」。特別是《多哈協議》談判時,美國「國防情報局」(DIA)的評估報告仍警告:「塔利班繼續支持基地組織,塔利班和基地組織之間的關係沒有任何變化」。儘管目前塔利班領導層為了取得來自國際之政權合法性認同、應急之各項經援及美國歸還扣押經費,已要求這些組織登記及離開而表明塔利班願意對境內的恐怖組織施加一些限制;但同時也直接證實這些組織的持續存在。
若姑不論大國介入之操作;而僅從塔利班內部之嚴重派系鬥爭、北方聯盟之殘餘反對勢力、及政治凝聚力的瓦解等角度以觀,這些變數均可能影響阿富汗未來恐怖主義之態勢。若果有此等分裂的情況,則預測有幾種可能的情節:
1、一些塔利班派系或個別領導者與「伊斯蘭國」聯手,就如 2014 年「伊斯蘭國」在伊拉克和敘利亞的發展類似,將造成更大的區域威脅與域外攻擊。
2、選定的塔利班領導人支持個別聖戰組織,並安置在可控的地方,不僅可以增強個人影響力及要價之戰術籌碼外;亦可作為影響他國之戰略摃捍。
3、權力鬥爭之持續與激化,塔利班的各個派系可能會為了合法目的而爭奪主要聖戰組織的政治支持,將會產生永久恐怖主義組織實質庇護國之結果。
 

  (二)主要的恐怖主義組織威脅

1、基地組織
美國扶持阿富汗政權 20 年來,「基地組織」不僅仍在阿富汗活動;且是塔利班對美軍和阿富汗政府發動叛亂及削弱美國霸權的更廣泛戰略目標的重要組成部分。其高層一直在伊朗、阿富汗與巴基斯坦等地流動駐留,聯合國報告指出,2020年,該組織又在阿富汗成立了一個由拉烏夫(Husam Abdur-Rauf)領導的「納賽爾陣線」(Jabhat al-Nasr)並開展活動。

雖然估計基地組織核心成員不到500人,但卻是擔任「先鋒」而指導當地聖戰派系,並至少在15個省份展開攻擊行動以發揮實質影響力。且美國財政部指出,基地組織從志同道合的支持者以及相信自己的錢是用於支持人道主義或慈善事業的個人那裡獲得捐款而有持續的資金來源。該組織亦在阿富汗保留關鍵作戰能力,並能夠將一些力量投射到國外。此外,基地組織還在阿富汗-巴基斯坦邊境地區保留了「九・一一事件」之前由馬斯里(Abu Khabab al-Masri)創建的化學、放射、生物和核子專業小組。另外,基地組織還擁有通過伊朗領土將物資援助和人力運送到阿富汗和巴基斯坦的路線。並可能獲得了阿富汗政府軍留下的一些軍事裝備和使用權。

塔利班重新掌權為基地組織提供了一個潛在運作的環境,雖然塔利班願意遏制基地組織,但問題是是否有控制基地組織的能力。例如美國國防情報局指出,由於基地組織指揮和控制結構的分隔性質,可能會使塔利班在未來難以有效地監控和限制他們的活動。因此,若基地組織在阿富汗發動攻擊,可能會聲稱是為了幫助塔利班履行《多哈協議》的承諾;塔利班也可能辯解任何行動都是基地組織在巴基斯坦策劃的,或者沒有證據表明基地組織在阿富汗的襲擊。

2、巴基斯坦塔利班
巴基斯坦塔利班於2007年在巴基斯坦的部落地區成立,領導者是馬哈蘇德(Noor Wali Mehsud)和侯賽因(Ahmed Hussain)等人。與阿富汗塔利班不同,主要是致力於推翻巴基斯坦政府並控制整個國家,但近期表明希望在巴基斯坦部落地區建立自己的國家。目前在阿富汗東部的霍斯特(Khost)、庫納爾(Kunar)、楠格哈爾(Nangarhar)和帕克蒂卡(Paktika)經由合併和重新整合分裂和不活躍的派別而估計有6,000人,並整合了來自俾路支省(Baluchistan)、卡拉奇(Karachi)的部隊,且最近在北部吉爾吉特巴爾蒂斯坦(Gilgit Baltistan) 地區 建立了一個分支,勢力不斷擴。

巴基斯坦塔利班長期以來與阿富汗塔利班一直保有某種程度之互動,塔利班佔領喀布爾後,立即釋放了巴基斯坦塔利班在監獄的包括包括穆罕默德(Maulvi Faqir Muhammed)等在內的領導人和大量的戰士,而其首席領導者瓦利(Mufti Noor Wali)和穆罕默德等人亦重申效忠阿富汗塔利班。該組織曾在2009年與基地組織合作,對阿富汗東部的中央情報局前沿行動基地進行了自殺炸彈攻擊,造成該機構歷史上最大的人員傷亡。另外,該組織亦與「突厥斯坦伊斯蘭黨」(Turkistan Islamic Party, TIP)、「俾路支解放軍」(Baluchistan Liberation Army)合作,並曾經尋求阿富汗前政府和印度政府的國家支持及交流。

該組織除了鎖定巴基斯坦作為攻擊目標之外,亦攻擊在巴基斯坦的中國人員和官員。例如2021年4 月,一名該組織的自殺炸彈客襲擊了中國駐巴基斯坦大使住宿的奎達市(Quetta)的一家酒店,但該組織否認大使是其預定目標。2021年7月,又涉嫌在巴基斯坦北部上科希斯坦(Upper Kohistan)地區的大蘇(Dasu)水壩攻擊載有中國工程師的一輛巴士。其它的攻擊,尚包括了2008年與基地組織合作策劃轟炸西班牙巴塞隆那(Barcelona)的地鐵;亦曾計劃在德國、法國、比利時、葡萄牙和英國進行後續襲擊;2010年,試圖對紐約市的時代廣場進行炸彈襲擊但未能成功。

3、突厥斯坦伊斯蘭黨及其他中亞恐怖主義組織
(1)突厥斯坦伊斯蘭黨
由維吾爾族組成的突厥斯坦伊斯蘭黨就是被聯合國指認為國際恐怖主義組織的「東突厥斯坦伊斯蘭運動」(East Turkistan Islamic Movement, ETIM),該團體與阿富汗塔利班、基地組織和巴基斯坦塔利班維持著牢固關係。該組織是由哈克(Abdul Haq)、曼蘇爾(Abdullah Mansoor)和富爾坎(Haji Furqan)等人領導。根據聯合國估計,該組織擁有數百名成員,主要位於阿富汗北部和東部,例如在巴達赫尚(Badakhshan)省大概有160至400名外並由富爾坎(Haji Furqan)指揮;此外,在敘利亞西北部和阿富汗之間、阿富汗的帕克蒂卡(Paktika)省、昆都士(Kunduz)省和洛加爾(Logar)省也均有其成員。且自從塔利班接管巴達赫尚省北部以來,這些維吾爾族恐怖分子就被發現與塔利班並肩作戰。
(2)中亞恐怖主義組織
在中亞地區以反對烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦為政治目標的中亞聖戰分子繼續在阿富汗活動,且有時與阿富汗塔利班合作。其中包括了:
尤爾達舍夫(Jafar Yuldashev)領導的「烏茲別克斯坦伊斯蘭運動」(Islamic Movement of Uzbekistan, IMU),擁有數百名戰士,其中包括一些來自「伊斯蘭國」的叛逃者,並在阿富汗西北部設有辦事處。雖稱重新效忠於塔利班,但因為曾與「伊斯蘭國」結盟因此並不被阿富汗塔利班信任。
由烏茲別克(Abu Saloh al-Uzbeki)領導的(Katibat al Tawhid wal Jihad, KTJ),一直活動於敘利亞和阿富汗,並聚焦於攻擊美國和俄羅斯。
(3)反印度的聖戰分子
在阿富汗的主要反印度組織是得到巴基斯坦支持的「虔誠軍」(Lashkar-e-Taiba, LeT),在庫納爾省和楠格哈爾省的薩拉菲選區(salafi constituencies)活動。據聯合國統計,該組織在阿富汗有大約1,000名戰士,其中楠格哈爾省有近800人,庫納爾省有200人。
此外,尚有勢力較小的在阿富汗東部活動的「穆罕默德軍」(Jaish-e-Muhammed)以及"Tanzeem Selfiha"等恐怖主義組織。

4、呼羅珊伊斯蘭國
美國國務院在2020年公佈的全球恐怖主義報告中指出,呼羅珊伊斯蘭國是排名全球第七大致死率的恐怖義組織,且手段殘忍。2020年8月,該組織襲擊楠格哈爾監獄導致數百名囚犯逃脫。2021年8月,攻擊哈米德卡爾扎伊(Hamid Karzai)國際機場造成13名美國士兵死亡。該組織目前由穆哈吉爾 (Shahab al-Muhajir)領導,不斷加強針對阿富汗北部和北部薩拉菲選區的媒體宣傳活動來增強勢力。2021年8月29日發表聲明譴責阿富汗塔利班是美國的盟友;已經偏離了真正的聖戰之路;還邀請阿富汗聖戰分子和塔利班戰士加入伊斯蘭國,以追求真正的伊斯蘭教法。

目前該組織控制的區域不斷擴大,除了在庫納爾省和楠格哈爾省擁有1,500至2,200 名戰士的核心力量外,並活躍於巴達赫尚、法里亞布(Faryab)、昆都士(Kunduz)、帕爾萬(Parwan)和薩爾-波爾(Sar-e-Pol)的部分地區。此外,該組織擁有來自阿富汗人、巴基斯坦人、印度人、烏茲別克人、塔吉克人、俄羅斯人、法國人、耳其人和東南亞的外國戰士。在塔利班接管喀布爾後,被關押在監獄的2,000名伊斯蘭國成員得以逃離,但其前領導人庫拉薩尼(Abu Umar Khurasani)卻被殺,因此該組織與阿富汗塔利班的爭鬥不會停止。

該組織一直接受伊拉克和敘利亞伊斯蘭國的財政支持,且繼續支持跨國攻擊。2018年7月,聯合國報告就指出,在歐洲發現和阻止的陰謀源於阿富汗的伊斯蘭國;2019 年,聯合國分析支持和制裁監測組 (United Nations Analytical Support and Sanctions Monitoring Team)指出,2020年4月,德國政府宣布已挫敗伊斯蘭國恐怖分子襲擊美國和北約軍事設施的陰謀,逮捕了與伊斯蘭國高級領導人有聯繫的四名塔吉克國民,其中包括一名在阿富汗領導人。近期美國國防部副部長卡爾(Colin Kahl)在國會表示,美國情報機構之評估,在阿富汗的伊斯蘭國可能最快在六個月內獲得襲擊美國的能力,並且他們有這樣做的意願。
 

四、結論

美國從阿富汗撤軍已為阿富汗聖戰分子創造了更大活動空間,產生的問題包括:撤軍減少的技術和人力資源將直接影響情報收集,未來來自阿富汗內部的反恐援助可能會受到限制;在反恐界普遍存在被遺棄的感覺,因此重要戰場領導人支持美國反恐的意願下降;沒有強大的外部反恐能力,無法在國外監測和瞄準阿富汗的威脅;高耐力無人機數量有限,限制了攻擊效能。發動日益激烈的大國競爭也為全球範圍內的恐怖分子提供了機會,不僅限制了為建立和維持阿富汗反恐態勢而願意做出的地緣政治妥協,也可能阻礙國際反恐合作。

阿富汗塔利班之政治優先事項,將通過多種方式促成聖戰分子結盟。且由於外國聖戰分子的作用對於塔利班的內部政治鬥爭至關重要,因此儘管根據多哈協議向美國提出保證,且亦將伊斯蘭國及其相關組織視為主要威脅,並願意對其採取軍事行動,但對基地組織和各種中亞聖戰組織的態度較溫和,此源於此等組織已宣誓效忠阿富汗塔利班領導人。因此,會潛在的為這些組織創造一個寬鬆環境不能排除。雖然亦會採取進一步措施,對這些組織的控制正式化,以試圖減輕國際關注,但不免世界範圍內的聖戰組織已經開始活躍。塔利班仍會對伊斯蘭國進行有針對性的軍事攻擊,特別是在庫納爾和楠格哈爾等省。

美國撤軍之另一個戰略考量是對中國製造困擾,因為維吾爾族恐怖分子在阿富汗不斷擴大經營勢力,也帶動其他聖戰分子越來越傾向於與中國作戰,因此可以順勢打擊中國在南亞和中亞的「一帶一路」戰略倡議。而中國政府與塔利班的新關係,是對該等組織的一個重要施壓點。目前,中國政府以塔利班與恐怖組織徹底決裂為條件來限制雙邊關係的未來,並開始啟動人道支援。近期阿富汗鄰國外長會議在伊朗召開,中國要求鄰國應逐步擴大和阿富汗的經貿往來,協助阿國參與到「一帶一路」合作,並呼籲世界銀行及國際貨幣基金會應恢復支援阿富汗,也決定明年會議在中國舉行,凡此均顯示中國對於阿富汗相較於美國的更為積極態勢,且隨著中國喊出「阿人所有、阿人主導」之政策基軸,因此不會採取與美國一樣的「介入」作法,而欲避免以往的失敗經驗。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)

關於作者
汪毓瑋目前是中央警察大學恐怖主義研究中心主任。