黃恩浩

2021-10-20

中國第一艘自製航空母艦「山東艦」(取自 人民日報 臉書)

 

壹、前言

2021年9月1日,中國開始施行新版《海上交通安全法》(以下簡稱《海安法》)全文共10章、122條。 大部分的條文主要都是在規範中國船舶活動、行政處罰事項與海上交通的相關安全規定事項,然而其中卻有三個特點備受外界關注並提出質疑:第一、《海安法》第2條規定,將原本的「沿海水域」修改為「管轄海域」。第二、《海安法》第53與54條規定,「主管部門可採取必要措施,防止和制止外國籍船舶在領海的非無害通過」;以及「四類外國船舶進入中國領海應向海事管理機構「報告」:潛水器;(一)核動力船舶;(二)載運放射性物質船舶;(三)載運散裝的油類、化學品、液化氣體等有毒、有害物質船舶;(四)法律、行政法規或國務院規定可能危及中國海上交通安全的其他船舶。」第三、《海安法》第92條規定,「外國籍船舶違反中華人民共和國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規的,海事管理機構可以依法行使『緊追權』」。

原則上,這些特點並未脫離中國早在1992年2月25日通過並實施的《領海及毗連區法》(以下簡稱《領海法》)的規範。 就第一項特點而言,中方擴大了對「海域管轄」的解釋,中方未來的海上執法行動將可能從內水與領海擴大到毗連區海域。雖然中國《領海法》並沒有界定「海域管轄」的範圍,但是廣義來說就是包括:內水、領海與毗連區三個面向。就第二項特點而言,中方除了對四類船艦進行「無害通過」必須向管理機關報告之規定外,亦賦予行政主管機關對有害船艦認定與「批准」無害通過的權力。依據中國《領海法》第6條:外國軍用船舶進入中國領海,都須經中國政府「批准」。就第三項特點而言,依中國《領海法》第14條規定:在內水與領海內有「充分理由」認為外國船艦違法就可行使「緊追權」(right of hot pursuit),在毗連區內則是「受到侵犯」時方可行使「緊追權」。究竟這次中國新版《海安法》實施後,會對區域安全會造成什麼樣的影響?這議題值得深入觀察。

 

貳、中國藉《海安法》可操作之策略與衍生的區域安全問題

一、可操作之策略面向

 從前言提出的三個《海安法》特點來看,中國藉該法可操作的策略亦有三個層面:「海域管轄」、「無害通過」、「緊追權」。
(一)「海域管轄」方面
有新聞媒體指出中國新《海安法》的適用海域範圍主要是「領海」與「內水」,但這樣的解釋就忽略了中國《領海法》中對於毗連區與專屬經濟區的界定。嚴格來說,在毗連區與專屬經濟海域中,國家行為者是可以行使國際海洋法賦予的「主權權利」(sovereign rights)。換言之,在專屬經濟海域內(或大陸礁層上),針對自然資源(生物與非生物資源)和相關開發行為所進行之管轄和管理,所以比較強調經濟性的考量,而非主權內容的擴張。因此,中方在該海域行使管轄權應該是有限度的,並非如同在「內水」一樣有完全之「司法管轄權」,但是中國近年卻積極將司法管轄權延伸專屬經濟海域。因此,中國在《海安法》中所提到的「海域管轄」,較寬鬆的認定是依據《領海法》所界定的國家有權力執行管轄權的各種水域,所以不限於「領海」(territorial waters)與「內水」(internal waters),更包括「專屬經濟區」(Exclusive economic zone)海域等。在這可擴大解釋海域管轄的前提下,中國解放軍海軍與海警可管轄與執法的海域也就變得相當廣闊。

(二)「無害通過」方面
根據1982年《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS),「內水」是國家領土的一部份。主權國家對其「內水」有完全之「司法管轄權」,外國船隻在「領海」中允許的「無害通過」(Innocent passage), 但在「內水」是不允許的。因為中國是《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)的締約國,所以在其《領海法》與《海安法》也是具備這樣的概念並未超越。雖然《海洋法》明確對「無害通過」提出界定,但沒有規範船舶在航經他國領海時需報備或批准與否。在這方面中方可操作的策略就在於,外國船隻或軍艦航經中國領海時需要其主管機關報備,在經「批准」之後才能行使「無害通過」權。也就是說,中方將利用批准無害通過的策略來限制國外軍艦在其領海的「航行自由權」。

(三)「緊追權」方面
如同上述所提到,「緊追權」的行使主要是基於已經違反(或有充分理由認為已違反)中國海上交通安全、船舶污染、行政法規等,中國就可以在內水與領海就可以主動行使「緊追權」,在毗連區則是被動行使之。在《海安法》並沒有規定由何者來行使「緊追權」,但《領海法》第14條明確規定,是由軍用船舶、軍用航空器,或政府授權的船舶或航空器行使。這因此大大的強化了中國海軍與海警在操作「緊追權」方面的作用,對據威脅的船舶進行追趕直到公海,並加以拿捕帶回本國港口偵訊。
 

二、可能衍生的區域安全問題

(一)可能會挑戰到他國航行自由權
雖然中國新《海安法》看似在規範中國周邊海上交通安全相關事項,但該法所涉及到的「海域管轄」、「無害通過」、「緊追權」三項特點卻可能衍生出「過度海洋主張」的問題。例如:在中國《領海法》第2條已經將中國的領海與內水做了界定,範圍涉及東海、台海與南海等。因此,中國有可能藉由新版《海安法》配合新版《海警法》在釣魚台、台澎金馬、南海諸島,以及專屬經濟海域來進行海上執法,並以此來反制以美國為首等西方國家在東海、台海與南海附近公海或專屬經濟水域上的「航行自由」權利。在緊追權方面,中國可能單方面藉著海警執行海上執法行動對他國船艦採取強制作為。

(二)可用來制約外國軍民船舶行動
此新版《海安法》規定,在中國「管轄海域」內,外國籍潛水器、核動力船舶、載運放射性物質或者其他有毒有害物質的船舶、以及可能危及中國海上交通安全的其他船舶進出中國領海,應當向其海事管理機構報告。中國海事管理機構對在管轄海域內的相關活動可實施監督檢查,並有權責令可能威脅中國內水與領海安全的外國籍船舶離開。其實,根據《海洋法公約》,中方是有權力對外國核動力船舶在行使領海「無害通過」權時作出限制。如果任何外國軍艦不遵守沿海國關於通過領海的法律和規章,而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規章的任何要求,沿海國可要求該軍艦立即駛離領海。對此,中國若藉《海安法》以單方面特定理由解釋「無害通過」,此可能會對他國軍民船舶在中國周邊海域的通行形成法律上的制約。

 

參、中國新《海安法》在政治與軍事層面的意涵

在中國實施新《海安法》之後,外界主要的關注重點在於,該法的「無害通過」概念,是否會和《海洋法公約》中「無害通過」概念衝突。就《海洋法公約》規定,「領海」是沿岸國基線起算12海里的海域。原則上,外國軍民船舶在不影響沿岸國和平、主權、違法或造成污染等行為下,可在領海「無害通過」。不過軍艦的「無害通過」權,是否須要向沿岸國報告,在國際的實踐中仍有辯論。事實上,我國《中華民國領海及鄰接區法》第7條也同樣規定:「外國公務船及軍艦航經中華民國領海應先告知。」 在國際上,於1983年之前,已經有40多個國家要求外國船舶,尤其是軍艦或公務船隻,通過沿海國之領海時事先取得許可或通知,而現在可能有更多國家提出這樣的主張。 《海洋法公約》對外國船舶在行使「無害通過」時只規定「有害」與「無害」,其對外國船舶是「有害」或「無害」通過的認定權主要是賦予沿海國。

嚴格來說,中國新《海安法》並未違反《海洋法公約》的相關規定,有關海上交通安全規範大致上不相牴觸。會引發關切的重點在於,中國《海安法》與《領海法》關於外國船舶在行使「無害通過」權時要事先取得許可或通報,以及接受中國海事管理機構之指令和監督的規定。因此,外界質疑這次中國新《海安法》內的「無害通過」概念是片面且非法的過度海洋主張。雖然美國對於該法中提到,通過領海要事先通知沿海國的要求是與國際法相違,但是實際上《海洋法公約》並無此規定。

在上述背景下,中國實施新《海安法》其實有著政治與軍事兩個層面的意涵:

一、政治上的意涵

為了達成海上維權之目標,強化對中國所屬或周邊海域的管轄權,中國近年相當積極在修訂相關海洋或海上執法的相關法律,而且對相關法律條文有擴大解釋的趨勢,儘管中國修訂海洋相關法律的舉動尚在《海洋法公約》的規範之內。從政治的角度來說,這次中國實施新《海安法》的對外目的主要是在強化對「海域管轄」、「無害通過」、「緊追權」這三方面的規範,尤其是針對國外船舶。政治目的不外乎就是要使國外船舶在航經中國所管轄的海域(東海、台海、南海)時能夠服膺於中國的法律規範,進而讓中方在爭議海域的海域管轄與海上執法主張走向正當化與合法化。

這次中國新《海安法》的施行,南海是最為外界關注的區域,因為中國聲稱南海「九段線」範圍是其歷史水域,在九段線內的東沙、西沙、中沙、南沙等群島都是其固有領土並享有主權,線外則為公海或他國海域。 據此,中國有極大可能在南海藉實施《海安法》配合《海警法》來對有爭議之海域進行聲索主權的行動,並藉以排除外國勢力。然而,可預見的是,若中國在南海強制執行《海安法》則可能造成南海區域衝突情勢更加嚴峻;反之,若無法強制執行該法,中國南海「九段線」主張將不保,到時中國在南海政策與作為將會陷入兩難局面。
 

二、軍事上的意涵

中國可能打算選擇性地利用《海安法》,使外國船舶(軍艦)離開有爭議的海域或阻止他們靠近,就像是南海主權爭議。在南海地區,中國不僅在南海永興島建立三沙市,並在西沙與南沙設行政區,同時利用其海軍、海警、海上民兵(軍警民三線聯防與共同執法策略) 和填海造島活動,來鞏固其對大部分南海海域的主權聲索。可預期的是,中國在南海區域將會藉《海安法》的基礎,強化海軍、海警與海上民兵在南海「九段線」範圍內的管轄與執法角色。

重要的是,《海安法》列出的各外國船艦中,有潛水器、核動力船舶2項受到矚目。目前在世界上擁有核子動力航空母艦的國家,只有美國和法國,所以新《海安法》相關條文被認為是針對這些國家的軍艦,尤其是指美國。中國藉此《海安法》所要表達給外界的訊息是,美國等西方國家軍艦航行自由已構成海上交通安全威脅,所以對這些國家在中國領海的「無害通過」權須嚴格看待。然而,由於中國南海「九段線」主張並不被國際接受,所以美國也聲明會聯合盟友對抗中國在南海非法過度的海洋主張。然而,究竟中國會如何利用《海安法》來處理釣魚台與台灣海峽問題,仍需要持續觀察。

 

肆、結論

於2021年1月份開始實施的新版《海警法》後,接著在9月1日開始實施新版《海安法》,而中國交通運輸部已同步完成《海事行政許可條件規定》、《海上海事行政處罰規定》、《水上交通事故統計辦法》、《水上水下活動通航安全管理規定》、《船舶引航管理規定》等5件配套規章的修訂,並於9月1日起與《海安法》同步施行。從近期中國公布與實施這些海洋相關法律舉動來看,中國的確正在逐步增加採取強化國內法的方式來執行在周邊海域的管轄權,這對中國周邊國家必定會形成一定的政治與軍事壓力。

面對中國陸續通過海警法、海上交通與海上安全等相關的法律規定,企圖片面改變其周邊海域現狀,我國可能的應處作為相當有限。然而,在3月份簽署的《台美海巡合作瞭解備忘錄》基礎上,我國海巡除了應長期及深化與美國海岸巡防隊(United States Coast Guard)的海上合作之外,亦要積極尋求與周邊國家進行聯合海上安全合作、海上執法交流與海上急難救助演習,像是與日本、菲律賓、新加坡等國,以共同因應中國可能的海上威脅,同時也可以因應海上非傳統安全。

最後,我國在海巡部隊方面,不僅要強化海巡署的人員訓練、船艦裝備與執法作為,更要與我國海軍進行常態化聯合演訓,提升我國在海上平戰轉換的能力,以因應中國在台海附近海域可能的威脅。在海上執法方面,須要求海巡第一線人員在我國有管轄權之海域嚴格執法。依據《臺灣地區與大陸地區人係民關條例》第32條:大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域,主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品,留置其人員或為必要之防衛處置。同時依據《臺灣地區與大陸地區人係民關條例施行細則》第42條,不論是進入限制水域抑或是禁止水域,都可對大陸船舶進行驅離,並且對可疑者,命令停船,實施檢查。

(本專欄作者論點不代表論壇立場)

關於作者
黃恩浩目前為國防安全研究院國防戰略與資源研究所副研究員