杜震華

2021-12-27
 

陸委會印製的ECFA宣傳手冊。(
KOKUYO@WikiCommons CC-PD-Mark)

 
中國大陸國務院關稅稅則委員會12月15日公布的「2022年關稅調整方案」,明確提到「海峽兩岸經濟合作框架協議」(ECFA)已完成降稅,繼續實施協定稅率,因此兩岸ECFA明年可望繼續實施,讓台灣方面鬆了一口大氣。究竟台灣政府為何會擔心ECFA可能不再生效?它真的有那麼重要嗎?在兩岸關係惡化下,它的未來將會如何呢?

兩岸ECFA是馬總統2008年上任後,立刻遇到全球金融海嘯,為台灣經濟貿易發展,在完成推動兩岸三通後,立刻因應產業界呼籲、於2010年初開始,積極和對岸展開諮商的協議。因為產業界急著應對中國和東協的自由貿易協定即將完成免關稅時程,要求政府盡快完成協議,故仿效中國和東協簽署協定的模式,採用「堆積木」的模式,逐步完成四個部分(協議本文、貨品貿易、服務貿易、爭端解決,比中國-東協的三個部份多了「爭端解決」),故很快在2010年6月29日簽署了本文(和幾個附件),8月17日經立法院通過,同年9月12日正式實施。值得注意的是,這個協議的「本文」部分只有簡單的16個條文,另有5個附件,但包括社會大眾極為關注的焦點-「早期收穫清單」。因為在清單中,雙方先行挑選部分貨品進行免關稅的貿易,以及少數服務業市場的開放,這包括台灣提供大陸的267項貨品、9項服務業項目,以及陸方提供台灣的521項貨品、11項服務業項目。這也是仿效中國-東協的協定,其他的自貿協定都沒有「早收清單」(除了中國-巴基斯坦)。陸方後來又主動追加開放了18項農產品免關稅,而在協議中台灣卻未向對岸開放任何當時管制由陸方進口的830項農產品,故對岸經常宣稱對台灣「讓利」,即使經濟理論上「多讓利」者一般應該獲利較大。

這個協議生效之後,台灣的確很快獲得了明顯的利益。主要的受惠產業包括石化、塑膠、紡織、機械、汽車零件和農漁產品,其原有關稅率在2%〜35%之間,平均約為6.4%,生效三年後即完全免除關稅。台灣經濟研究院曾以2019年資料分析,受惠之產品約在190〜198億美元,占台灣對陸方出口14〜15%,產業重要性依序為石化塑膠(93億美元)、機械設備(68億)、紡織品(12.5億)。依海關統計,2011〜2019期間,台灣對陸方累計出口中屬於早收清單者達到1831億美元,占對陸方出口總值24.1%,累計減免關稅金額66.2億美元。而18項農漁產品的平均關稅率為13%,免除關稅後台灣在這些品項的對陸出口金額,3年內立刻從一年1608萬美元增加到1.1億美元。

而一般經常會忽略台灣在「服務業」早收清單所獲得的利益。在服務業早收清單的市場開放上,金管會到2020年4月累計核准16家銀行赴陸設立分行和子行,已經有24家分行開業、4家設立代表人辦事處,另核准4家投信赴陸設立基金管理公司並已營業,1家投信赴陸設立辦事處,8家券商赴陸設立11處辦事處、12件保險公司及2家保經代公司赴陸參股投資。銀行業的在陸分行,經常成為所屬母行「獲利最高」的分行。

在2010年和對岸簽署協議前,反對黨主席蔡英文曾說ECFA是「包著糖衣的毒藥」,若民進黨執政後將立刻舉辦公投將其廢止;但依照生效後台灣對陸出口的狀況觀察,台灣的獲利凸顯了它絕對不是毒藥,何況這還只是整套協議的「架構協議」而已,若海關產品稅則9千多項貨品,以及服務業的貿易和市場完全自由化或開放的話,台灣經濟必然如虎添翼、更上層樓。可惜,2014年春民進黨在幕後支持的「太陽花運動」擋下了已經簽署、仍待立法通過的兩岸「服務貿易協議」,也讓完整的ECFA協議無法繼續完成,ECFA停留在「架構協議」的層次,成為國際間極為怪異、也是唯一只有架構、沒有主要內涵的「自由貿易協定」。

但是,在2020年9月ECFA生效屆滿十年前夕,媒體出現了ECFA將面臨「十年大限」的議論,也就是ECFA只有十年期限,屆時將會終止,讓台灣相關企業界人心惶惶。這逼得蔡政府和政府智庫出面「闢謠」,宣稱ECFA協議中只有「協議終止」的規範,也就是雙方皆可以書面通知對方終止、但對方得要求諮商、諮商失敗後六個月到期自動終止的規定,並沒有「十年期限」的時程約束,所以十年大限是個「假議題」。其實,若政府官員懵懂就算了,若連平常專業研究、應深入了解世貿規範的智庫研究人員也以皮毛知識應對可能變局,那問題就嚴重了。

這個議題首先出現在媒體,是中國時報2019年8月10日刊出本文作者「北京會對兩岸ECFA下手?」專論,文中指出世貿組織WTO規範第24條中,固然允許成員間簽署「自由貿易協定」(FTA)或關稅同盟,作為「最惠國待遇」(Most- Favored-Nation, MFN,也就是貿易政策不得「歧視」其他成員)基本原則的「例外」,但該條文另有一個「諒解備忘錄」(Understanding on the Interpretation of Article 24 of the GATT 1994),聲明自貿協定得簽署「過渡性協定」(Interim Agreement),而過渡性協定的「合理期限」為十年,在「非常罕見」的情況下,簽署成員可以向世貿「貨品貿易委員會」(Council for trade in goods)提出需要更長時間的理由。因此,既然兩岸ECFA架構協議屬於「過渡性協議」,十年合理期限也已經到期,除非兩岸能向世貿組織提出合理說明,否則任何成員都可以挑戰這個「架構協議」的正當性-協議面臨了必須終止的高度風險。

當然,若兩岸裝迷糊,既不繼續簽署完整的ECFA(貨品貿易協議、服務貿易協議、爭端解決機制協議),也不廢止架構協議時,其風險就看其他世貿成員會不會挑戰這個「架構協議」了。但其後出現的各方討論,卻變成了協議文本沒有「十年期限」的問題,顯然國內諸多「專家」也經常囫圇吞棗、多未能充分理解議題的相關材料再提出看法。但迄今為止,尚未有世貿成員挑戰ECFA架構協議,其原因可能在於它僅涵蓋台灣約5%的總貿易量,並未對其貿易構成嚴重威脅,故暫且不需表態。但並不保證和我國在國際間激烈競爭的他國機械或石化、塑膠、汽車零件業者,不會在往後發現此項問題,因而要求其政府就此向世貿提出抗議,逼迫兩岸做出廢止「架構協議」或選擇簽署完整協議的要求。因此,ECFA架構協議在不久的未來會如何發展,的確是一個問題。
    
我們其實可以提前思索ECFA未來的可能發展,作為預先因應的基礎。第一個可能,是ECFA在現況下繼續維持,直到客觀形勢已經無法維繫時,由無意維持的一方依終止條款通知對方結束,半年後自動終止;這也有可能是在對岸進行「武統」、兩岸貿易無法持續時自然終止。其次,是兩岸關係進一步惡化,北京真正啟動「窮台」策略時,ECFA當然會由北京主動決定終止。其三,是台灣本身因為各種因素,包括美國要求台灣停止,或台灣對陸方開放免關稅的產業無力和對岸競爭,反向地由台灣通知對岸終止。其四,是由我國的貿易競爭者(如南韓或歐盟、墨西哥),在世貿組織提出質疑,要求兩岸終止ECFA架構協議,我國因此被迫終止。以下依序探究上述各種狀況的可能性。

首先,是現況繼續維持生效,直到客觀情勢讓它無法持續。這當然是很可能的,因為對雙方而言不需要改變現況。對陸方而言,形式上維持了兩岸經濟互動,也會因台灣獲得顯著利益而牽制台灣急速往獨的方向邁進。而對蔡政府而言,可以繼續由ECFA獲得出口利益,也可防止因協議終止、不利某些產業出口而致選票流失。以現況判斷,這種狀況的可能性應該最高。

其次,ECFA可能在兩岸關係進一步惡化,例如民進黨政府更傾向美國的「印太戰略」,成為西方圍堵中國的急先鋒時,讓陸方忍無可忍,要大力執行「窮台」策略而必須主動終止ECFA。其三,是反過來由台灣主動終止協議,原因是雖然對岸對台灣「讓利」,免除了539項貨品的關稅,遠超過台灣提供對岸的267項,但陸方競爭力卻快速超越了台灣,導致台灣廠商在開放的項目上無力和陸方競爭,陸貨大量銷往台灣,導致「現實」的民進黨政府應業者要求而終止協議,以免ECFA真的成為「包著糖衣的毒藥」,衝擊「受害」產業的選票。這對台灣大量出口陸方的半導體產品影響有限,因世貿另有一個「資訊科技協定」(ITA),台方和陸方都是簽署方(已有81個成員參與),被涵蓋的大量資通訊產品都已免除關稅。

其四,則是如同作者擔憂的,若和台灣在國際貿易上激烈競爭的世貿成員,因石化、塑膠或機械等業者反映難以和台灣在對岸競爭,而結合其他可能也有同樣競爭問題的其他世貿成員(如南韓、歐盟、墨西哥),在世貿的「貨品貿易委員會」質疑ECFA已超過合理的十年過渡期,除非兩岸快速簽署完整的自由貿易協定,否則必須立刻廢止ECFA之下,台灣則在「反中」策略下無意或難以進一步諮商下,兩岸被迫終止協議。

在四種情況中,各種情況的可能性高低又如何呢?上面已經分析,第一種維持現狀繼續生效到無法維持下自然終止的機會最高。第二種狀況的可能性原來不高,因為中南海認為維繫兩岸的貿易協議是「一中」的表徵,即使兩岸關係惡化卻無意主動終止。但是其發生機會正在加大,因為對岸民間要求「武統」和終止ECFA的「民意」正在上漲;若中南海壓制不了「輿論」,即有可能以此作為來進行紓壓。第三種狀況,也就是由台灣主動叫停,看來機會不大。因為台灣是這個協議的較大受益方,且農漁民的受益即使逐漸下降、偶而還會受到對岸「懲罰」,但仍是大幅提高了台灣農漁產品出口的市場機會,不宜輕易放棄並因此得罪潛在的受益農漁民。況且,陸方競爭力增強到讓台灣難以承受,也不是短中期就可能發生的,畢竟在協議中是還有「剎車」的緩衝機制(進口防衛措施)可以使用,無須過慮。第四種狀況的機會原來並不低,但因和台灣激烈競爭的南韓,已經和中國在2015年6月簽署自由貿易協定,且在同年12月20日生效,所以應已免除90%以上的貨品關稅了,加上對岸這些年也已逐漸開放金融業的「市場准入」,台灣因ECFA架構協議所獲優勢已幾乎折價光了,這個選項的機會已大幅下降,但不能排除其他國家(如和中國無自貿協定的歐盟、墨西哥等國)可能提出的控訴。

無論ECFA未來如何變化或不變,重要的是台灣自己的產業必須升級,讓陸方或全球都對台灣的產品和服務有所依賴,難以輕易排斥方是正辦。當然,對台灣發展最有利的,還是必須和中國大陸維持良好的關係,讓兩岸經濟相互成為對方發展的腹地-「合則兩利」仍是顛撲不破的真理。
    
(本專欄作者觀點不代表論壇立場)
關於作者
杜震華目前是華梵大學人文教育學院特聘教授