郭育仁

國立中山大學中國與亞太地區研究所 副教授
2015-07-25

 

壹、四大戰略情境

2015年4月27日美日兩國在歷經近兩年的多層次密集協商後,終於公布新「美日防衛合作指針」(The Guidelines for US-Japan Defense Cooperation),做為21世紀美日同盟轉型的綱領性文件。新指針一如預期,並未針對特定事件或國家進行論述,而從目前國際與區域安全環境的主要變化趨勢,規劃同盟的分工調整與結構轉型。新指針共分為八大部分:防衛合作與指針目的、基本前提與原則、強化同盟調整、無縫確保日本安全、區域與全球安全合作、太空與網路合作、美日安全合作基礎、與指針修訂程序。

新指針共18頁,最重要的第四章「無縫確保日本安全」就占10頁,以超過一半的篇幅規劃確保日本安全的四大戰略情境:平時、重要影響事態、存立危機事態、與日本有事。

一、平時維安:依據新指針,美軍與自衛隊將透過七個具體安全合作項目強化共同操作性(interoperability)、即時反應力、情報共享、與同盟嚇阻力,包含:情報警戒監視(ISR)、防空與反飛彈、海洋安全、軍備(asset)防護、共同演訓、後勤支援、與設施共用。特別強調不論任何狀態,美軍與自衛隊將依「美日物品勞役相互提供協定」(US-Japan Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA)適時相互提供補給、整備、運輸、設施等後勤支援。

二、重要影響事態(灰色事態):新指針模糊定義此情境為:將對日本和平與安全帶來重要影響之事態(emerging threats)或尚未成形之事態(in circumstances that have not yet amounted to such a situation),並強調此情境無法單從地理概念解釋(cannot be defined geographically)。為嚇阻或緩和事態,美軍與自衛隊將進行七項具體合作:非戰鬥人員撤退、海洋安全、難民處理、搜救(search and rescue)、設施與區域警戒、後勤支援、與設施共用。

三、存立危機事態(日本以外國家遭受武力攻擊):當美國或與日本關係密切之第三國遭受武力攻擊,並可能威脅日本安全、危害日本國民生命以及追求自由與幸福之憲法權利時,自衛隊將以「適當」(適切な、as appropriate)方式行使武力,以因應此武力攻擊事態。此外美日兩國將以「適當」方式緊密合作,或以「適當」方式與受攻擊的第三國合作,以因應武力攻擊以及緩和事態。在此事態下,美日將有五種具體合作項目:軍備防護、搜救、海上作戰、反飛彈、與後勤支援。再者,新指針在此事態中一共提到9次「適當」的方式,也大幅增加美日兩國共同與個別的戰略操作空間。

四、日本有事:新指針將日本有事進一步分為:預期(anticipated)日本將遭受攻擊以及已發生攻擊兩個子情境。對日本攻擊為可預期狀態時,美日應共同嚇阻攻擊(deter the armed attack)並緩和事態,強化情報共享與政策協議,尋求各種外交途徑解決此一事態。當日本已遭受武力攻擊,自衛隊將與美軍共同作戰並進行必要的軍力部署,自衛隊也將提供馳援美軍所需之必要支援。為因應此一事態,美日將建立美日整合軍事行動的基本原則、作戰構想(陸海空域、彈道飛彈、聯合作戰等)、以及作戰支援活動(通信、搜救、後勤、設施、與CBRN防護)。


 

貳、五大戰略合作

新指針公布同時,美日兩國外長與防長也發表聯合聲明(Joint Statement of the Security Consultative Committee: A Stronger Alliance for a Dynamic Security Environment),明言美國2015年國家安全戰略(National Security Strategy)亞太再平衡政策的核心,就是對日本安全的堅定承諾,包含以傳統與核子武器。兩國也再確認日本擁有釣魚台群島的管轄權,也在美日安保條約第五條的協防範圍內,並強調反對任何單邊行為試圖破壞日本對釣魚台群島的管轄權。

此外美日安保協議委員會(US-Japan Security Consultative Committee, SCC)也授權防衛協力小委員會(Subcommittee for Defense Cooperation, SDC)扮演新指針與同盟體制調整的執行主體。主要的體制調整包含:第一、建立常態「美日協調溝通機制」(Alliance Coordination Mechanism, ACM):由美國國務院與國防部以及日本外務省與防衛省組成,負責從平時到緊急狀態的無縫因應、美軍重新部署與移師、以及自衛隊改組。第二、擴大與強化「美日共同計畫機制」(Bilateral Planning Mechanism, BPM)。綜合新指針與聯合聲明的內容,可以歸結美日兩國未來的五大戰略合作:

一、美日同盟的全球合作:為因應美國的全球戰略需求,無論事態或地理條件,只要符合新「武力行使三原則」,自衛隊便可更有彈性對美軍進行無縫支援。兩國將擴大八項戰略領域的合作:1. 維和活動:美日將更緊密合作進行聯合國授權的國際維和活動,也將適時向聯合國人員以及國際維和部隊提供後勤支援及保護。2. 人道救援與救災。3. 海洋安全合作包含反海盜與掃雷等。4. 撤離非戰鬥人員行動。5.共同ISR行動。6. 防止大規模殺傷性武器(WMD)擴散與反恐等。7. 美日共同演訓以及與其他戰略伙伴國共同演訓。8. 後勤支援。

二、構築亞太地區多邊安全網絡:美日將推動與強化三邊及多邊的安全合作,並透過武器裝備贈與、軍售、人員代訓、共同演訓、人道援助與救災活動(Humanitarian Assistance/Disaster Relief, HADR)、軍事組織改革、以及提昇部隊緊急因應能力等,協助戰略伙伴國強化安全能力,包含澳洲、韓國、菲律賓、越南、印度等國,積極將美日同盟擴散為戰略領域導向的多邊多層安全合作架構。共同聲明也特別指出,美日將強化與南韓的情報分享協定以擴大三國的安全合作,也將與澳洲合作共同強化東南亞國家的能力構築。

三、網路與太空合作:美日兩國將建立全面性的太空與太空安全對話(US-Japan Comprehensive Dialogue on Space and the Space Security Dialogue),並進一步強化日本宇宙航空研究開發機構(Japan Aerospace Exploration Agency, JAXA)對兩國防務部門在太空警戒監視(space situational awareness, SSA)、ISR、定位測量、導航、氣象觀測、指揮、通訊等太空安全情報分享的功能。此外美日將繼續擴大網路安全合作,透過建立美日網路對話(US-Japan Cyber Dialogue)、網路防衛政策工作小組(Cyber Defense Policy Working Group)、網路設施共享、與網路安全共同演訓,強化包含威脅情報分享、任務確立、與重大網路基礎建設防護等合作。

四、美軍重新部署:聯合聲明指出,美日兩國將盡快完成目前的美軍再部署,包含美國海軍陸戰隊KC-130機隊移師岩國基地、部署P-8預警機到嘉手納基地、全球鷹(Global Hawk)到三澤基地、綠灣號(Green Bay)兩棲運輸艦、F-35B(2017年)、兩艘神盾艦到橫須賀(2017年)、駐沖繩海軍陸戰隊移師關島、以及派駐隆納雷根號(USS Ronald Reagan)。此外關於基地重整部分,美軍將根據2006年美日再調整落實準則(US-Japan Roadmap for Realignment Implementation)與2013年沖繩基地設施整合計畫(Consolidation Plan for Facilities and Areas in Okinawa),歸還嘉手納基地以南土地與瑞慶覧基地(Camp Zukeran)的西普天間軍舍區。兩國也將重新協商駐在國支援(Host nation support)項目,並再次確認施瓦布-邊古野基地(Camp Schwab-Henoko)為普天間替代基地,也是在軍事操作上、政治上、財務上、與戰略上唯一可行方案。五、國防工業合作:美日兩國將繼續深化國防工業的合作,並將結合美日系統與科技論壇(Systems and Technology Forum)以及美日同盟能力任務分工對話(Alliance Roles, Missions, and Capabilities Dialogue),進行關鍵軍事科技的共同研發。聯合聲明更明確指出,美國將在日本建立F-35的亞太地區維修與升級中心。


 

參、結論:美日全球無縫同盟(Global Seamless Alliance)

由於對中國威脅的認知不同,美日在此次指針修訂的戰略需求與目標也不盡相同,新指針便成為美國「全球戰略佈局」與日本「無縫因應灰色事態」各取所需的最大公約數。雖然此次日本無法重新談判美日地位協定,但新指針將逐漸強化同盟的對稱分工與共同操作性,也是美日同盟轉型與擴大的起點,並有以下八點戰略意涵:


一、在美國財政與國內政治的制肘下,自衛隊對美軍的支援將成為美國全球戰略佈局的重要一環,特別在協防美軍軍艦、反潛、戰時海上掃雷、以及防空與反飛彈任務。

二、美日同盟的「無縫」合作將包含同盟體制調整、灰色事態因應、戰略分工(包含網路、太空、ISR)、戰略伙伴國合作、以及自衛隊與美軍的全球無縫合作。

三、取得美國對東海的安全承諾後,日本將積極配合美國的南海戰略規劃,以自衛隊配合美軍進行多項聯合任務,包含以P-3C巡弋南海。

四、對日本而言,雖然自衛隊對美軍的支援不再受地理限制,但自衛隊的支援強度將依地緣戰略而改變,即越接近日本,自衛隊的支援強度就越強,從朝鮮半島、東海、台灣海峽、南海、印度洋、中東等往外擴散遞減。

五、新指針以模糊文字提及在預期日本將遭受武力攻擊的事態上,美日將分工進行先制攻擊(preemptive strike),特別針對導彈攻擊,將大幅增加日本首相的國際政治決策空間。

六、與日本關係密切第三國包含台灣,但自衛隊行使集體自衛權協防美軍的方式包含軍備防護、搜救、海上作戰、反飛彈、到後勤支援,將大幅增加日本首相介入台海局勢的政治與戰略決策空間。

七、美日同盟將以特定戰略領域轉型為多邊多層安全架構。第一層的美日將在太空與網路等新戰略領域合作。第二層則由美日韓澳負責反潛與反飛彈網絡。第三層則由菲越印度組成,由美日透過武器裝備的提供與銷售、人員訓練、共同演訓、港口機場與基地共同使用等策略,強化這些國家在局部海空衝突因應能力、反海盜、救災、與確保海上與空中航行自由與安全等戰略領域的國防實力。

八、美日將協助菲律賓與越南進行能力構築活動,將大幅壓縮台灣南疆海空域戰略空間。台灣應利用此戰略關鍵期強化對美日的情報與意見交換,同時爭取第一島鏈國家的安全對話機制以及提升對台軍售。此外台灣與菲律賓海上糾紛頻傳,台灣應主動要求日本在與菲律賓談判武器裝備轉移時,加入「限制性使用條款」:即不得以日製武器裝備對付無武裝之人員與載具,以避免菲國海巡使用日製武器攻擊台灣漁船,造成台日關係的大災難。

最後、如果經濟持續穩定以及健康狀況允許,安倍極可能再次提前解散眾院,合併2016年7月參院改選,畢其功於一役,延長執政至2020年東京奧運開幕,以追求其主要歷史定位。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)