湯紹成

國立政治大學國際關係研究中心研究員
2015-08-27

近來中共與美國爭議不斷,但在九月份習近平訪前雙方好似有所緩和。今年二月上旬,美國白宮發布了新版國家安全戰略報告,這是歐巴馬政府繼2010年之後的第二份報告。報告的大戰略目標仍是安全、繁榮、價值觀以及國際秩序,在對外政策上主張合作,總體上延續了多邊主義的風格。

綜觀此報告,美國面臨的最大潛在威脅仍是大規模殺傷性武器,其次,是俄羅斯對烏克蘭的入侵行徑,與暴力極端主義,比如IS,氣候變化、網路襲擊和大規模疫情等,是美國家安全面臨的迫切挑戰。

在上一份(2010年)的報告中,美國自稱其領導地位是無可取代的,但新報告認為,美國的領導地位遭遇了前所未有的挑戰,問題是美國應如何領導。一如以往,美國還是將盟國推上火線,比如此報告中共提及日本10次,而2010年只有5次,且多次表示,將加強美日兩國在導彈防禦等議題上的合作。不難看出,美國既要確保盟友為己所用,又期盼盟友要分攤付擔。

在有關中國的部分,2010年報告提及中國10次,新報告增加到13次,由相關的措詞得知,美國強化了對大陸的防範。在上次的報告中,美國還曾表示要尋求與中國建立積極、建設性、全面的關係,歡迎中國與美國及國際社會一道來推進經濟復甦與應對氣候變化等問題,但此次報告只使用了建設性一詞,卻仍重申歡迎一個穩定與繁榮的中國,來共同合作以應對氣候變化等挑戰。以上這些表述都較上次報告為保守務實,其中資源受限與府院之爭等,都是重要的因素。

依上所述,在今年的上半年以來,美日關係有近一步的發展,但這還必須回溯一年前的情況。2014年4月25日,藉美國總統歐巴馬訪問日本之際,美國白宮發表了美日聯合聲明,依美國對日防衛義務的《日美安保條約》第五條,將「包括尖閣諸島在內,適用於所有處於日本施政權之下的區域。」

一年之後,安倍訪美,成為戰後首位在美國兩院聯合演說的日本首相,美方再度多次強調釣魚台適用美日安保條約,在美國「重返亞洲」的再平衡政策下,日本已成為美國更緊密的經濟與軍事同盟。與此相應的,去年七月,安倍政權通過內閣決議修改憲法解釋,解禁了集體自衛權。今年四月訪問美國期間,與美方取得共識之後,從此日本行使武力的條件被放寬。

對美國而言,美日同盟最大的意義,在於島鏈防衛思維下,日本等國作為防止中國軍事力量得以突破島鏈封鎖進入太平洋與美國爭霸的關鍵盟友。但對日本而言,從印度洋經過南海、台灣周邊海域、東海直到日本的「海上生命線」,乃攸關日本90%的輸入,其中主要是能源,以及60%的輸出,才是至關國家生存的防衛佈署重點。

此外,美國與菲律賓的第31次聯合軍演,也於今年四月展開,此乃兩國去年簽署「增強防務合作協議」後首度,也是15年來規模最大的軍演,這主要也是因為中菲兩國有關U型線爭議所至。然而,中國仍舊指控美國支持菲律賓並激化爭端。

而美國與越南的關係,也有長足的進展。去年兩國貿易額超過了260億美元,美國一項針對越南的軍售禁令,也於去年10月取消了。今年七月,越南共產黨的現任最高領導人阮富仲首次造訪華盛頓,本月上旬,美國國務卿凱瑞訪問越南,同時兩國國防部長於今年6月1日簽訂共同協定,其中還包括保證加強國防貿易。諸此種種,都可以看出美越聯手制中的跡象。

今年五月,美國再度發表「中國軍事與安全發展態勢報告」,其內容強化了中國軍事擴張以及其戰略意圖,而台灣的潛在衝突,正是北京軍事投資的主要目標,其中還包括東海與南海的衝突,以及太空與網路安全等議題,並有意鼓勵中方在軍事透明化方面要加以改善。相對的,對於中美雙方軍事交流與互信建立則著墨甚少,引發了中方的不滿。

此外,中國領導人普遍認為,美、日、澳洲軍事同盟把中國視為假想敵,雙方儘管有再多的軍事交流與戰略對話,恐怕也無法化解彼此在關鍵議題的戰略互疑。況且,當安倍表示安保法就是對付中國的南海作為時,更加深了中國對美日同盟猜忌。

今年五月,美國眾議院通過2016年國防預算授權法案,加入了若邀請中國參加2016年「環太平洋」軍演,美國防部也必須同時邀請台灣參加。不久參議院審查這項法案時,更進一步要求拒絕中國要求參與2016年「環太平洋」演習,但必須邀請台灣參加。再加上,民進黨主席蔡英文六月訪問華府時,參議院軍事委員會主席John McCain更公開表示,將協助台灣加入此多邊演習,顯然是有意促成。

在五月底,每年一度的香格里拉對話在新加坡舉行,此乃亞太地區最重要的防衛與安全的論壇,此次共有包括中美兩國在內的26個國家的國防部官員參加。在此會議中,美國國防部長卡特加大譴責中國在南海填海造島舉動的力度,並稱美國反對任何將爭議島礁軍事化的行動。卡特還宣佈,美國將啟動預計達4.25億美元的新「東南亞海事安全倡議」,來加強東南亞地區國家的海事能力建設,並呼籲東盟加強合作成為區域制度的中心,維持區域穩定。

上述的說法,自然也引起中方代表的反駁並稱,中國是為了滿足防衛上的需求,表現了極大的克制,並批評卡特的發言為挑釁,還表示將按照安全受到威脅的程度,來決定是否劃設南海防空識別區。由此言論可以看出,中方明顯處於守勢的地位。

再加上,海牙常設仲裁法院7月13日發佈聲明,由菲律賓單方面發起的有關南海仲裁案的聽證會結束,其中主要是牽涉到該法院對於該案的管轄權和可受理權問題,並將在約3個月內作出裁決。若再加上歐盟也支持仲裁的結果,中方在南海問題的立場確實較為孤立。但是除了美日以外,歐盟的重要國家與所有東協國家都加入了亞投行,這自然也會對於南海的爭議加以降溫。

今年六月中,中央軍委副主席范長龍訪美期間,雙方簽訂《中美陸軍交流與合作對話機制框架文本》,但范長龍此行卻未見到總統奧巴馬,此乃首破中美近20年的慣例。

中美兩大國的關係特殊,以及兩國元首都兼任武裝力量最高統帥,一般兩國軍方的最高領導人訪問對方國家,東道主的國家元首都會出面接見。這是否是因為范長龍在南海問題上的高調強硬態度,還是中美雙方達成默契的禮賓改革,今後兩國元首都不再見對軍方首腦,值得觀察。

在此次的訪問過程中,雙方簽署了「中美陸軍交流與合作對話機制框架文本」,美國國防部長卡特還急切期盼雙方盡早簽署「空中相遇安全行為準則」,可見美方在避免衝突方面的企求。再加上在2014年所簽訂的「重大軍事行動相互通報機制」備忘錄,中美雙方在避免衝突方面也確實有一些進展。

今年7月上旬,在中美「戰略與經濟對話」的結論中,已經看不到「新型中美軍事關係」的論述。雖然中美軍方達成《陸軍對話機制架構》,但美國對中國在南海獨斷行動與網路威脅感到強烈不滿。顯示中美軍事關係從過去有意增進交流互動,開始轉趨緊張對立,互不信任的氛圍濃烈。同時,華府智庫研究主題傾向重視美中軍備競賽,以及共軍高科技能量與戰略意圖。

在2013年6月加州的歐習會中,雙方曾達成美中軍事交流五項共識。其中最重要的是兩軍戰略規畫部門將成立對話窗口,但至今仍進展有限。近年來,共軍不斷擴大兵力投射範圍,與美國的亞太軍事實力差距漸漸拉近,但是,美中軍方長期缺乏穩定的接觸,增加雙方誤判對方戰略意圖風險,因此,美國有意與中國建立穩定的軍事互動關係。

同時,美方認為兩軍戰略互信必須透過更多交流與對話才能逐漸建立,但中方對此卻有顧慮,擔心美國會要求限制某些領域發展,如網路應用及太空科技等,或是要求共軍接受可能威脅大陸安全的措施,例如美軍海上或空中偵察活動,以削弱共軍實力。

在今年二月,歐巴馬邀請習近平在九月份訪美並獲得中方同意,此將是2013年加州會,與2014年瀛台會之後,中美兩國元首的第三度會談。歸納大陸學者的意見可以得知,當前中美雙方在管控分歧方面,可能還要比強化共識更來得迫切,以避免軍事的摩擦甚至衝突。但是,習總的訪美應可以緩和一下兩國的關係,因而雙方都有高度期待。

再以美國的學者觀點觀之,自去年以來,也出現較多對中國的敵意。或將中國崛起與當年德國類比,比如經濟減速、擴張需求、民族主義、軍費增加,以及對國際秩序不滿等,且東亞缺乏安全機制。

更有人主張,中國自訂將在2049年成為超級大國,是美國當前最嚴峻的國家安全挑戰,認為美國將中國融入國際體系的戰略已經破產,中美戰略競爭遠超合作的局面已成新常態,所以美國應該採取競爭性戰略,全面制衡中國。

而不同意見者,則提倡現實承認中美間分歧,以建設性的方式妥善解決,加強雙邊、地區和全球層面的合作,以免毀棄苦心經營的中美關係與亞洲和平。相形之下,主張強勢作為者略占上風。

究其原因,不外中國外交更為積極進取,國際規則與秩序將面臨衝擊,因而引發焦慮,不強勢將難以維繫美國的霸權地位。第二,美國已經進入大選週期,對華政策成為辯論焦點。第三,美學界已進入世代交替,新一代學者對中國的感情較薄弱所至。

綜上所述,在美中兩大勢力的較勁與拉扯之下,歐巴馬的重返亞洲與其再平衡政策,再加上安倍的新安全法,形成了與大陸對峙的情勢。相對的,習近平上台以來的強勢作為,確實使美方高度憂慮。尤其中國急切希望有效控制南海,所以才挖海造島,並有意設定南海防空識別區,故台灣也難免成為衝突的焦點之一。

因此,北京當然會更加有意拉攏台灣。但自去年太陽花學運之後,北京對台政策趨於冷淡,此乃可從兩岸地方級的首長互訪銳減可以看出。易言之,北京已從「作對的事」 (戰術),改換為「把事作對」 (戰略),這對於台灣的影響甚大,尤其加上北京在經貿層面的槓桿,其中包括RCEP、亞投行、觀光客以及兩岸貿易等,都會對台灣造成甚大的傷害。相對的,美日拉攏台灣的策略比較奏效。

從另一角度觀之,台灣處於美國第一島鏈中心的關鍵地位,若兩岸走得太近,美國「以台制中」的策略將無法發揮;相對的,若兩岸走得太遠,那將瀕臨軍事衝突,若此,美國是否會被逼表態?這兩個極端都是美方所不願見。

雖然,在前幾年台灣在美中兩大勢力之間的重要性降低,但隨著中美相互對峙的情勢發展,目前美國還企圖聯合東協十國來圍堵大陸,台灣地位的重要性日益顯現。如何在中美兩大勢力之間取得平衡的地位,確實是台灣慎重的抉擇。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)