姜書益

前駐俄羅斯資深外交官
2016-09-01

一、前言

俄學者瓦西里耶夫(Леонид Е. Васильев)1 最近就中國在中亞的擴張和發展情形發表專文分析指出,中國利用上海合作組織以合法方式進入中亞,並以「新絲路」及「一帶一路」計畫與中亞各國進一步建立經濟合作關係,同時並進行大量投資。由於北京承認俄羅斯在中亞的特殊利益,因而獲得莫斯科的信任與支持,不過瓦氏認為中國在中亞低調而快速的發展,對俄羅斯極具威脅性,北京在中亞的擴張非常值得注意。2 

 

二、中亞的戰略地位

中亞的戰略地位極為重要,它不僅是中東、高加索與東亞國家間的交通樞紐,同時也是南方與北方國家間的聯繫孔道,掌握中亞便可控制主要的國際過境運輸路線,而且中亞更是俄、中、印度等國的腹背。最近10年,中亞在國際政治上的地位發生變化,它由一個區域政治中心,一躍而成國際政治中心。這是因為它的重要性改變:第一、由於中亞地緣經濟地位提升,中亞當地石油、天然氣、鈾、黃金、有色金屬,以及稀土等被大量發現。第二、由於中亞地緣政治重要性的增加,特別是其地理位置有利國際交通線的修建,因而引起包括中國在內的國際強權之覬覦。不過,目前中亞國家並非國際強權,也無力影響當地情勢發展,而真正影響中亞政治和安全因素,多係來自境外的國際強權,如近年美、中勢力相繼進入中亞,而且還有久留不去之意。

此外,影響中亞政治發展的另一重要因素,就是這些新獨立的中亞國家,過去一直是沙俄、蘇聯的一部分,俄羅斯曾使中亞經濟躍進,也使中亞由原始的氏族社會成為現代化國家,不過同時也產生了不少問題,因為中亞缺乏良好的專業人士,蘇聯時期曾將大量人才舉家遷入中亞,致使這些國家都具有「俄羅斯化」的現象,更由於現代化工業和專業人才的不足,所以中亞經濟只向能源工業方向發展,因而能源工業就成為中亞經濟的主幹。此外,由於蘇聯實施中央集權制,致使中亞地方自治發展緩慢,間接亦影響到中亞地方政治的品質,所以獨立以來的中亞國家必須立即重建新的權力機構和軍警體系,但因缺乏資金、時間匆促,國家發展自然受到侷限。而且由於中亞政治菁英一直擔心俄羅斯的威脅,以致發生排擠俄羅斯等外來移民的風潮,如此對中亞經濟和社會發展自然產生更大阻力。

蘇聯解體後,由於俄羅斯始終未能找到一種處理中亞國家國際關係的有效方法,因此中亞國家只得自行摸索出一套適合本地區多元國際關係的模式。西方國家一直對中亞興趣很大,不過對中亞的傳統態度,就是如何確保其本身在中亞的國家利益。至於歐美國家對中亞發生的任何事件,均透過西方政客以有色眼光來判斷,因而造成西方國家對中亞的偏見。由於氏族問題、宗教文化、歷史發展及民族衝突,所以中亞國家不能以西方民主觀點來發展,若全盤接受西方的生活方式和政治體制,勢將造成中亞局勢的混亂。

分析認為未來中亞地區有可能發生大規模衝突的情勢,這不僅是由於國際強權的競爭,更有可能是來自中亞國家內部的矛盾和衝突,包括天然資源的爭奪,民族問題的糾葛,甚至它們彼此間任何一個細小的問題,都有可能擴大而一發不可收拾。此外,由於中亞地區地理位置特殊,西南毗鄰阿富汗、巴基斯坦,因而面臨伊斯蘭極端和分裂分子的威脅。中亞更是俄羅斯和中國與伊斯蘭極端分子的緩衝地區,其對俄、中、印度等國的重要性不言而喻。

由於中亞部分人士一直鼓吹分裂主義和伊斯蘭極端主義,更有不少政客企圖利用恐怖分子來達到其政治目的。最近中亞國家受到伊斯蘭國(ISIS)和塔利班的威脅日增,各該組織的成員多來自中亞,特別是烏茲別克、吉爾吉斯和塔吉克等國。所以中亞國家彼此的雙邊關係、費爾干納盆地內的潛在衝突,各國官員與犯罪集團之勾結,以及世界金融危機對當地的衝擊等問題,均有可能對中亞情勢發展產生重大影響。目前中亞國家彼此的利益衝突和政治權力的相互排擠,不僅威脅區域安全,也將影響歐亞權力結構的改變,然而近年對中亞地區政經影響最大的因素,卻是來自東鄰的中國。

 

三、中國的中亞政策

(一)中國在中亞的擴張
最近中國已經成為中亞重要的權力角色,雖然北京一再表示,其政治和戰略目標是針對台灣和美、日,不過中亞是中國的腹背,而且又是「一帶一路」最重要的地區,對中國未來發展影響深遠。換言之,中亞對中國的戰略安全和國家崛起的意義重大。對中國而言,俄羅斯與中亞是其腹背,因此北京希望中亞是一個安全穩定地區。最近美國在亞太地區積極進行軍事部署,美中在南海的衝突情勢日益增高。因此,中亞的穩定、安全對中國更形重要。

目前中亞地區不僅有許多恐怖、分裂及伊斯蘭極端份子,而且又與阿富汗、巴基斯坦及中國維吾爾自治區接壤,因此中國必須與中亞國家維持安全與合作關係。近年中國經濟發展迅速,能源需求日增,因此中亞也成為中國石油、天然氣的重要供應地區。此外,中國如果想成為21世紀的世界強權,必須在全球和中亞佈署,特別是近年美國一直想駐軍中亞及阿富汗,況且一旦台灣和東南亞情勢惡化,中亞必將成為威脅中國安全的關鍵地區。

近10年來,中國向中亞國家擴張迅速,這是由於俄羅斯獨立之初,忽視對中亞的掌控,同時中亞各國也擔心莫斯科恢復昔日野心,因而積極拉攏中國以求權力平衡。事實上,中亞各國無論從歷史或地理而言,與中國關係均極為密切,況且還有許多少數民族,如哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克等,分佈在中國西北和中亞地區。近年中國與中亞各國邊界問題已獲解決,特別是中國經濟發展迅速,中亞各國都希望得到中國金融和其他方面的協助,以振興本國經濟,不過俄中一致目標就是阻止美國成為中亞霸權。

(二)上合組織的重要性
現在中國已取得立足中亞的合法性,特別是通過上海合作組織的合法管道,中國已成功地發展與中亞國家的政經關係。目前北京一再強調俄羅斯在中亞的特殊利益,中國並不想成為中亞的霸權,也不想干涉俄羅斯與中亞國家的特殊關係。上合組織對中國極為重要,因為在西方聯盟離開阿富汗後,可透過上合組織確保中亞的安全及穩定。北京可透過該組織,發展本國利益,但中國堅決反對上合組織接納印度、土耳其和其他新成員,也就是不希望北京在上合組織中的主導地位,因這些新成員的加入而降低或弱化。此外,中國加強與中亞國家自由貿易,並希望在二0二0年成立中國與中亞自由貿易區。

在目前情況下,俄羅斯為中亞國家提供安全保障,中國則希望為中亞國家提供經濟上的協助,所以如今莫斯科在中亞擴建軍事基礎設施,並不會引起北京的憂慮,因為中國明白,俄羅斯軍事力量增強,將可確保本地區的安全。其次也可限制美國影響力在中亞的擴大。況且是俄羅斯而非中國軍力增強,更使中亞國家確信北京對中亞並無野心,因而可放心地與中國合作,更歡迎中國在中亞進行基礎建設和其他投資。

二0一三年九月,中國提出「新絲路」計畫,並表示將用此計畫連接中亞、南亞、西亞和東南亞等地,以便推動區域一體化,加速交通運輸網的整合,包括從太平洋直到波羅的海運輸線與東南亞和南亞路線的連接,並增加對這些地區的投資和貿易,減少或消除彼此的關稅壁壘、官僚作風和程序成本,加速以本國貨幣結算的制度。此外,加強域內的民間往來,以鞏固國際合作的基礎。所以此計畫推出後,深受中亞國家的歡迎。

(三)中亞國家之態度
中國深悉中亞國家一向利用美俄對立,來尋求本國的最大利益,所以北京主張儘速進入中亞,加強與域內國家發展關係,並利用對中亞國家的支持,進而推動本國的政策目標。一般而言,中國在中亞的活動能增加就業機會,改善教育水平,多有利當地社會,並可使中亞的分離思想重新凝聚。不過中國對中亞的各種投資和貸款,是要求各國從中國購買科技設備,換言之,這種政策與其說對當地有利,不如說是一種促進中國本身經濟發展的政策。此外,北京雖一再表示尊重中亞國家領土完整、主權獨立、反霸權主義、承認中亞文化的多元性,但中國在中亞卻堅持其國家利益,中國與中亞國家的領土爭議,也是根據本國利益來解決。

不過中亞國家與中國合作仍可獲得極大利益,因為中國經濟發展模式對中亞政客極具吸引力,並成為他們學習的榜樣,包括學習進行國際分工、利用外國經驗、創造外國投資的有利環境、學習中國政府對經濟適時採取開放和緊縮政策,並保持制高點的宏觀調控經濟發展模式,由政府制定長期經濟發展計畫。然而,北京絕不介入當地國政治,尊重他國社會制度和發展模式,以平等互利方式往來,通過政治手段解決彼此爭議。此外,北京更強調推動睦鄰友好關係。

 

四、中國與中亞國家關係展望

中國在中亞的政策和主要目標是以經濟利益為主,至於外交政策則著重於軟實力的發揮,目前中國與哈薩克、烏茲別克、土庫曼的合作是以天然資源為主,與吉爾吉斯、塔吉克則著重於水利資源和交通建設。分析認為未來中國經濟力量與人力資源遲早將掌控中亞。因為中國已成為本地區的主要投資者,二00一年至二0一一年中國向中亞投資增加20倍,金額已超過200億美元,最近20年中國與中亞貿易更增加100倍。

中國的全球戰略是確保對其發展的優良環境,以及未來成為世界強權的有利條件。最近中國在中亞政策非常活躍積極,主要是由於中國新一代的政治菁英極具野心,而且非常務實,並堅持國家利益。中國在中亞地區能有效運用政治、經濟和軍事手段,通過上合組織或雙邊關係主動出擊所致。

過去中國僅視中亞為原料供應地區,惟自「新絲路」和「一帶一路」計畫推出後,各種不同的投資合作項目,如雨後春筍,其中包括原料供應、運輸管道的修建、各種產品的銷售等。許多俄國專家認為,中國將利用「新絲路」計畫增加與中亞國家的貿易,進而擴大北京在中亞的影響力。並謂中國在中亞的投資和發展,是透過中國當地的公司,利用其員工進行的。這點與俄羅斯在中亞的投資方式不同,因而造成中國在中亞移民和影響力的不斷增加。

近年中國在哈薩克、土庫曼、烏茲別克、吉爾吉斯的影響力大幅增加,特別是在「新絲路」和「一帶一路」計畫推出後,中亞對中國更形重要。現在中國在中亞的能源投資已超過數百億美元,其中與哈薩克簽訂300億美元能源採購協定;烏茲別克與中國達成31項能源條約,總價值150億美元;中國另與土庫曼簽署160億美元的能源合同,並向該國提供80億美元之貸款。此外,中國還向塔吉克提供超過10億美元的貸款。

二0一四年中國與中亞各國,在政治、經濟、文化及安全關係上均取得重大突破。雙方不僅建立了睦鄰友好關係,新一代中國領袖更與中亞國家領導人建立了良好的私人情誼,每年雙方均見面多次。中國與中亞繼續發展戰略夥伴關係,在國際與區域問題上,雙方維持緊密合作,經濟上中亞國家得到北京的全力相挺。在世界經濟危機期間,中國與中亞國家繼續推動互利合作,克服經濟危機與挑戰,二0一四年中國與中亞雙貿易超過400億美元

未來中國在中亞的政策應該是致力維持區域穩定、推動區域經濟發展、確保雙邊和多邊友好關係,並加強邊界安全,防止任何與中國敵對態度的國家壟斷和控制中亞,確保中亞能源和資源對中國維持開放,繼續創造中國在中亞影響力增加的先決條件。

不過,未來中國在中亞的政策也可能會改變。目前北京在國際關係中堅持「不出頭」原則,也不加入任何大型軍事同盟,避免為硬性條約義務所束縛,比較喜歡推動雙邊關係,但未來很可能因其在中亞的軍事和經濟力量的重要性增加,而重新考慮此原則的調整。

目前中國在中亞所採取的政策對國際關係影響甚大,有可能使多元國際體系因中國的崛起而走向兩極化。就長期發展來看,中國也有可能成為世界霸權,端視中國是否有能力應付國內外的威脅和挑戰,以及未來是否能有效掌控全球和區域化的進程。

 

五、結語

目前中國經由上合組織已取得立足中亞的合法性,但中國的中亞政策和主要目的則是以經濟利益為主,並不想成為中亞的霸主,也不想干涉俄羅斯對中亞國家的特殊關係。換言之,目前俄羅斯為中亞國家提供安全保障,而中國只希望能與中亞國家建立更密切的經濟合作關係與自由貿易區而已。至於中亞各國則不希望受單一大國所掌控,在外交上他們奉行「大國平衡」的多元外交政策,只希望在國際強權的相互制衡中,尋求最大利益。不過,儘管莫斯科對北京在中亞國家大量投資亦有所疑慮,但就共同反對美國勢力進入中亞地區而言,俄中兩國的目標則完全一致。

最近美國務卿凱瑞與中亞五國外長見面,積極推動所謂C5+1(中亞五國加美國)的外交機制,大肆拉攏中亞國家,其重返「亞洲心臟」削弱俄中在中亞地區影響力的企圖極為明顯。過去華府曾因涉及吉爾吉斯的「顏色革命」和烏茲別克安集延暴亂事件,而不為中亞國家所歡迎。二0一五年十一月凱瑞走訪中亞,並建立所謂C5+1機制,就是美國希望與中亞各國改善關係,重啟「返回中亞」戰略,但由於俄中在本地區經營多年,以及中亞國家對美國的疑慮未減的情勢下,華府在中亞的運作能取得多少成效有待觀察。


注釋:
1  瓦西里亞耶夫,1976年畢業於前蘇聯軍事工程學院,在軍中服役至1992年,嗣後在俄羅斯自然科學院跨國情報分析安全中心工作,2000年起成為俄羅斯國家科學院遠東研究所資深研究員,專攻如何因應歐亞地區恐怖主義、分離主義和極端主義之威脅,以及亞太地區的安全問題,也是俄羅斯當代知名的中亞及上合組織問題專家。 
2  Л. Е. Васильев, Некоторые аспекты политики Китая в Центральной Азии, с. 104-117, Китай в мирвой и региональной политике, История и современность, Выпуск ХХ, Ежегодное издание, Москва ИДВ РАН.

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)