胡瑞舟

退役少將/美國紐約州立大學博士
2019-01-18

國際仲裁法庭已對菲律賓所提南海訴狀做出裁斷,但是紛爭並未自此塵埃落定;環繞主權和利益的爭辯與行動,包含聲索國經營島礁、域外國家航行自由挑戰底線、軍事演習立威示警、意見對立隔空喊話等,也未因裁決出爐漸趨平息。南海情勢在2018年良劣互現,伴隨紛擾緊張衝突升級的可能,南海行為準則單一框架文本草案的達成則傳來張力緩解的信號。從國際與區域安全視角,聚焦觀察分析當前南海情勢演變發展,在眾多影響南海情勢演化的變數中,法理話語權爭延燒、大國衝突熱點增溫、戰略布局範圍擴張、四海連動火環漸現和局部緊弛元素互見,是其中五個較為明顯的脈絡。這些現象變數彼此糾連且非互斥,卻以不同程度和方式牽動南海時局,甚至影響兩岸關係、中美互動、區域安全和國際情勢。針對這五項仍在變動中的發展脈絡,分述如次。

 

壹、法理話語權爭延燒

南海爭端並未因2016年7月國際裁決公布翻頁。北京和台北立即公開聲明不接受裁決結果,全球各地學研機構和實務界也不乏對全案要點、後續行為規則及航行自由法理爭議進行研討者;基於不同的立場與視角,依據掌握的證據與推論,各方對裁決內容和南海行為評述分歧。兩岸双方官方民間既多不接受裁斷結果,後仲裁時期採行那些適行方案自然成為關注重點,在各種備選方案的研討中,繼續引證論述反駁國際仲裁庭的裁決內容條款,獲有極大共識。中國大陸雖未應訴,國際仲裁卻曲意拐彎抹角做出不利裁決,北京事後未選擇退出《國際海洋法公約》,固然有其現實利益的考量,續留體制內伺機檢討修訂運作規則也在盤算之中。

法理和輿論戰場延燒,主要原因之一在掌握及爭奪話語權,更重要的是涉及誰能取得道德訴求的高地。在二十一世紀資訊時代,成功並非僅止於裁決結果為那方贏了,而更取決於誰的故事勝利。話語的主動權、主導權和相關故事勝出,尤其可以微妙轉變國際對南海仲裁的感受與議論方向,同時關乎聲索方言行立場的正當性與國際形象。全球各界現今論及中國崛起、大國關係、區域安全和國際秩序,經常引用北京在南海仲裁前後的行為表現說事,合理化與合法化南海言行具有說服力,最終攸關能否改變國際視聽、扭轉重要國家的態度和行為,法理話語權道德高地的攻略在戰略規劃中極為重要。

 

貳、大國衝突熱點增溫

美國公開宣布南海為其最高國家利益,明來暗裡對南海爭端著力甚深,南海衝突是中美兩國長期競合的縮影,同時也是當前彼此戰略對峙的聚焦。美國除抨擊中國大陸在南海填礁造島、建立「沙長城」及將南海軍事化,更自2013年起在南海實施航行自由行動(Freedom of navigation operations, FONOPs),挑戰中國大陸島礁合法性及主權。根據美國太平洋艦隊統計,美軍南海航行自由行動在歐巴馬總統任內施行4次,川普主政迄2018年底頻數陡增達9次之多。此外,美國也以聯合軍演呼朋引伴,邀日、澳等國壯大聲勢,南海偏處東南亞局部區域,卻吸引聯合國安理會五個常任理事國各以捍衛主權、販售軍備、安全合作或航行自由等理由穿梭現蹤,實屬全球罕見。南海被視為可能引爆修昔底德陷阱(The Thucydides Trap)的導火索,甚至被認為最有可能導發第三次世界大戰。

南海早已被視為亞洲火藥庫,相關國家擦槍走火衍生衝突升級的可能性始終存在。歐巴馬時期認知必須管控衝突,2014年曾與北京協商並簽署《海上意外相遇規則》(Code of Unplanned Encounters at Sea, CUES),双方2014、2015年也簽訂海空機艦不預期接觸行為準則備忘錄及《重大軍事行動相互通報機制》。然而,這些期望避免誤判和第一線人員接觸摩擦螺旋升高的機制,不僅無實質約束力,對於臨機突發事件更是鞭長莫及。例如,2018年9月30日於南沙群島南薰礁與赤瓜礁12海里內,美國狄卡特號(USS Decartur)導彈驅逐艦與中國蘭州號導彈驅逐艦,發生了近年來最嚴重的衝突對峙。這次被新華社形容為「海上拚刺刀」的行動,蘭州號貼近斜切美艦迫其改變航線,兩艦較勁相距最近僅41米,可謂險象環生。

新近關於中美軍事互信機制的報導,尤其令人愕然且無法樂觀。報導述及中美兩國軍方危機處理機制與決策流程存在極大殊異,双方雖有熱線電話卻常設而不用,在資訊科技發展快速的今日此時,中美双邊軍情緊急連絡卻仍仰賴傳真機收送信息及等候回應,能否及時有效應對瞬息萬變的衝突情況實不無疑問。

 

叁、戰略布局範圍擴張

南海地緣戰略地位重要,不僅扼控關鍵海上交通線,還蘊藏豐富海底資源;隨著經貿、能源與海洋課題日益受到重視,南海成為各方競逐海域。美國積極介入南海事務,與它所意識到的南海戰略比重、鞏固亞太領導地位、中國綜合國力提升和美國霸權逐漸受到挑戰有關。南海多個聲索方在南沙群島人工造陸,北京堅持南海九段線範圍內主權與利益,在南沙與西沙群島近年的填礁造島面積更超過3,200英畝,這些都是難以逆轉的事實。南海島礁建設為中國大陸帶來有利的地理和戰略優勢,零星偶發的航行自由行動可以提醒和挑戰主權爭議,卻難能帶來決定性的影響。美方自然必須思考採取其他有效戰略選項。

中美双方競爭遠大於合作,「中國威脅論」主導美國戰略布局態勢愈加明顯,2018年貿易戰的擂鼓上陣僅是更直白凸顯兩個大國的對抗關係。隨著中國大陸經濟、科技和綜合國力以驚人速度提升,美國早有遏制中國崛起的想法與行動,差別僅在各別總統對戰略政策名稱和重點有所調整。雖然川普主政首日即棄置行之有年的「亞太再平衡政策」(Asia-Pacific rebalancing policy),儘管各界認為「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)仍未具體成熟,但是川普政府無疑已經將之納為戰略主軸,戰略視角仍然重視南海,卻同時更寬廣擴及西太平洋與印度洋,並以日本、澳大利亞、印度、美國為主,納入域內盟國與戰略夥伴共襄「盛舉」。2018年5月30日,美國將成立71年的太平洋司令部,重新命名為印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command),同時也反映其戰略思維的轉換。另外,中美同為擁核國家,大規模殺傷武器的毀滅與致命性,也讓川普政府以最直接抑制戰略競爭對手國力的經貿、貨幣及科技做為武器,從它最有把握且認為容易勝贏的場域發動貿易戰攻勢。

 

肆、四海連動火環漸現

後冷戰時期的黃海、東海、台海和南海,向來被視為東亞地區戰爭可能爆發地帶。黃海周邊的朝鮮半島是美、中、俄、日等國角力的擂台,從韓戰以降就是衝突好發地,2018年底雖然和平曙光乍現,卻仍隱藏安全變數。東海的釣魚台列嶼,美國公開宣布適用《美日安保條約》引發中國大陸抗議,日本政府2012年9月的釣魚台國有化政策,隨即於次年引發中國大陸劃設東海防空識別區相抗衡。北京近年機艦頻繁的東海巡航,日本安倍政府的《武器出口三原則》、修憲解禁集體自衛權、推動《正常國家化》,都與中、日在東海衝突升高有關。兩岸關係的複雜糾葛,美、中、台三角關係的微妙互動,更常讓南海與台海個別事件連帶產生交互影響;例如,馬英九主政期間兩岸關係和緩,南沙太平島和東沙群島相對安全,蔡英文主政後南海兩地戰備和演習則明顯增強。此外,美國需要中國協助配合及調解朝核危機期間,美軍在南海行動相對較為和緩。南海多事紛爭常起之時、尤其日本扈從美國南海行動期間,中國大陸機艦在東海釣魚台列嶼附近和宮古海峽的遠海巡航活動隨之增升。

依據目前觀察,四海連動現象仍然聲息相通,在東亞的中國大陸東邊形成區域安全火環帶。蔡政府近期諸如主權主張、太平島用途和南海政策言行,以及美國《國防授權法案》和其他挺台作為,一般常被北京解讀為台灣與美唱和或拉美抗中謀略;實則美國是握有主動權的棋手,台灣通常只是戰略運作空間有限的棋子。面對中美大國關係和南海爭端,美方近年經常藉由對台軍售、《台灣旅行法》、美台軍艦互訪靠泊等遂行試探底線式的戰略溝通,徒增影響南海與台海安全的不確定變數。

 

伍、局部緊弛元素互見

近來南海聲索方之間及東協與中國大陸關係發展,呈現緊弛正負向因素互見情況。幾個元素正向弛緩了南海緊張情勢。首先,與菲律賓領導人杜特蒂(Rodrigo Duterte)「疏美親中」政策選擇有關。他的政策轉向直接影響南海仲裁出爐初期的安全情勢,親中作為也緩解双方緊張關係,並為菲律賓帶來大量金援。2017年4月中國軍艦時隔七年再度訪菲,菲國總統親自登艦參觀歡迎。北京2017年6月捐贈菲律賓總值超過千萬美元的武器助其反恐,顯示兩國互動進入新階段。習近平2018年11月訪問馬尼拉,宣布兩國全面戰略合作關係並聯手開發南海油氣資源,這些發展在南海仲裁前後原屬難以想像。區域和平至少也有另一期待,2018年8月2日中國大陸與東協十國達成南海行為準則(Code of Conduct in the South China Sea, COC)的單一磋商文本草案,未來將以此文本做為基礎進行談判,同時排除域外國家參與;這是南海行為協議的重大進展,同時也鋪墊了南海和平的里程碑。

南海情勢其實也暗流湧動,幾個變數特別值得留意。依據菲律賓憲法,杜特蒂總統任期五年且不能連任,2021年中後主持菲國政局者的態度與政策取向,將決定或至少影響中菲合作是否持續或改弦更張。越南領導人阮富仲和總理阮春福被認屬友中派,但是南海行為準則草案文本也記錄河內強烈反對北京在南海的活動、呼籲所有國家停止建造人工島礁與軍事設施立場,南海行為準則框架基礎雖已建構,後續具體談判簽約仍然是艱鉅的外交工程,北京承諾三年內完成更有緊迫性,各國言行也將持續影響安全情勢。南海仲裁出爐後,日本曾有政要提議仿效啟動尖閣群島(即釣魚台列嶼)主權國際仲裁,越南對西沙群島和印度對未定界也有類似議論,法律戰仍然存在擴散的可能。其他議題,諸如印尼近期對那吐納群島(the Natuna Islands)的軍事部署,暗指隨時備戰中國大陸的國際發言;馬來西亞領導人即將換班,也顯現未定數。此外,蔡政府在台灣期中選戰失利後,會否更傾向親美而在東沙與南沙太平島採取相應配合舉措,更如南海天氣變化難以捉摸。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)