曾復生

國家政策研究基金會國安組顧問
2018-12-21
 

一、前言

川普政府近來加大對中共安全防範力度,採取全方位行動包括提升美、英、加、澳、紐情報合作「五眼聯盟」功能,針對中共威脅與機會情報蒐整,並拉攏德、法、日情報機構參與行動;擴大跨部會「外國投資審議委員會」對中資「國安審查」權限;中情局調整任務重點加強對中俄情蒐,增加海外派駐人員消除「情報鴻溝」;美國聯邦調查局以間諜罪名拘捕3名在美華裔科學家,並把中國大陸「千人計劃」學者列為調查重點,刻意引發寒蟬效應干擾美中科技交流質量,讓美中兩國磨擦從3波關稅戰、凍結共軍裝備發展部與部長李尚福在美銀行帳戶、兩國軍艦在南海強碰及戰略轟炸機飛航拚場、限制對中共輸出核能技術、美司法幹員在第3國誘捕中共國安部特務、司法起訴中資企業與人員涉嫌竊取工業機密、指揮加拿大警方扣押華為財務長孟晚舟,延燒到恐涉及台灣專家在內的科技與網路間諜戰,更讓台灣面臨美中戰略競逐加劇的詭譎新局。

不過,美國財政部2018年10月中旬報告未把中共列為匯率操縱國,國防部長馬提斯兩度與中共防長魏鳳和會談,雙方還同意加入《東協多邊軍機空中意外相遇行為準則》,並於11月中旬在華府舉行「美中第二輪外交安全對話」。川普總統亦在11月底G20峰會與習近平會談,達成關稅戰休兵90天協議。大陸國務院副總理劉鶴與白宮經濟顧問庫德洛均證實,中美兩國已就經貿、投資、技轉及智財權保護進行磋商,讓世人對美中關係從緊張對立逐漸降溫,回歸健康競合發展仍抱持希望。但是,美國對中共軟硬兼施並釋出矛盾訊號,確實也讓台灣面臨戰略判斷嚴峻考驗。

美國白宮國安顧問波頓力勸川普對中共「全面強硬」,利用新貿易協定的「毒丸條款」,組建以美國為首的貿易聯盟圍堵孤立中共,同時積極拉攏歐盟與日本,加強管控先進技術流向中國大陸,強力遏制中共主導全球5G網路通訊產業發展。美駐WTO大使施雅更抨擊中國大陸是保護主義最濃國家,要求北京開放國內市場,減少對國企進行補貼,以及停止強迫外企轉移技術等不公平措施。美國副總統彭斯在APEC峰會時,發布美國推動「印太戰略」具體行動方案,從軍事安全、經貿、外交、科技等層面,牽制中共「一帶一路」發展,強力鞏固美國主導「印度洋-太平洋」優勢。另美國白宮於10月18日宣布,提名美軍印太司令部「中國戰略研究小組」主任、曾經擔任駐北京武官又懂中文的退役空軍准將史迪威(David Stilwell),出任國務院主管東亞事務助卿,將與白宮國安會的亞洲資深主任博明(Matt Pottinger),以及國防部亞太安全助理部長薛瑞福(Randall Schriver)等,組成槓中鷹派國安團隊,反映川普政府增強對中共安全防範態度。

美國府會官員、朝野政黨人士、企業界與智庫圈,面臨「中國崛起」氣勢逼人,普遍都有優越感旁落深層焦慮,而且多數擁有決策權的府會高層,內心仍存有冷戰對抗競爭拼輸贏心態,並不想與中共和平相處「互利共贏」。川普政府在發動關稅戰後又祭出科技間諜戰大動作,凸顯白宮決策圈對「中國崛起」深層態度,既多數人士認為美中只有競爭關係,雙方遲早要打一場爭霸戰。同時,白宮鷹派評估美中兩國綜合國力,認為美國先下手為強勝算高,所以對北京不必手軟。顯然,川普政府當前的主流意見認為中共意圖挑戰美國,必須即時出手遏制中共勢力擴張,以防範美國科技與金融優勢地位被中共取代。

美國副總統彭斯於2018年10月4日講話,已經劍指中共為頭號戰略競爭對手。中情局長哈斯箥與聯邦調查局長雷瑞,更強調中共間諜對美國滲透與情蒐威脅節節升高,國務院還提出防範中企與商業間諜取得高科技方案,凸顯美中戰略競爭已邁入實質角力新階段。大陸外交部長王毅表示,兩國關係像玻璃杯「打破容易恢復難」,此刻「中國到底是夥伴還是對手?」,美國需要做一個抉擇,但中方已經有作最壞打算準備。美國在台協會前理事主席卜睿哲10月中旬發表專論指出,川普政府已經決定以更具競爭力方式對付中共,但是目前尚不知對抗的範圍、持續的時間,以及影響的層面,因此台灣不僅應該關注美國政策的轉變,還要注意決策過程的變化如何影響政策。

卜睿哲認為目前美國國會確實挺台,但迄今通過鼓勵美台互動的法案,對川普總統並沒有強制力,儘管白宮國安會透露強打「台灣牌」制中意向,但美貿易代表賴海哲亦堅持,台灣需先解決承諾美牛與美豬進口問題,才能實質討論台灣高度關注的TIFA談判,以及強化安全合作議題。另美國國務院前代理亞太助卿董雲裳則強調,美中關係目前似乎在惡化,台灣應該維持其穩定、一貫的政策,不要過度反應,而且試圖讓兩岸持續溝通非常重要。

整體而言,台灣面臨美中戰略競逐加劇,並邁入貿易、軍事、科技與網路間諜戰角力新情勢,除臨深履薄審慎應對,亦須注意台美國防安全與情報合作分寸拿捏,千萬不可因美中交惡見獵心喜,反而應該呼籲美中領導人正視戰略互疑根源,共同處理新的結構利益矛盾,加強溝通朝向「互利共贏」格局發展。畢竟,美中新冷戰若開打,台灣恐難成為受益者,反而可能被迫捲入角力衝突遭殃。更何況,一旦善變川普因需要又與習近平修好,台灣站穩「自由民主,友美和中」戰略高地,將較能營造生存發展轉圜空間。

 

二、 川普組「新8國聯軍」槓中共

川普總統主政後高度重視貿易逆差問題,在商務部貿易逆差國檢討報告出爐後,隨即展開強勢雙邊自由公平貿易談判,採取單邊強勢貿易保護主義路線,在國際經貿領域開闢對美國有利新戰場,東征西討凸顯落實「美國優先」決心,並累積戰果能量鞏固政治基礎。川普靠「美國優先」贏得總統大選,強調減稅振興經濟施政主軸,同時祭出單邊經貿保護主義,貌似國際戰略退縮實際卻是寓糧於敵謀略,反映美國多數民眾雖不想背負國際責任,卻又想繼續擁有世界優勢地位心理需要。川普外交戰略意圖就是以最低成本,營造美國最大戰略利益,並鞏固高科技龍頭地位,以及美元為主的世界金融霸權。

川普強調自己充滿政策彈性,只要能夠對美國有利,他不在乎被譏為「髪夾彎、沒原則」,因為川普認為當競爭對手搞不清楚美國如何出招時,正是美國戰略最大優勢。川普首先祭出「美國優先」稅改狠招,吸引國際資金流向美國,對中國大陸與歐盟造成資金外移壓力。同時,歐、美、日代表聯手在WTO部長會議,指控中國大陸鋼鐵產能過剩、非法補貼,以及強迫外商轉移技術等不公平貿易行為。美國更批評「WTO只會占美國便宜」,已成為貿易訴訟中心並對中國大陸過於寬容,促使中國大陸將低價商品傾銷全世界。川普政府拒絕承認中國大陸「市場經濟」地位,並表示「美中全面經濟對話」已停擺,還劍指中國大陸輸美2500億美元商品加徵關稅,並起訴涉嫌竊取美國商業與工業機密的中國大陸駭客。此外,川普政府嚴審高科技出口中國大陸,聯手西方發達國家限制中資併購科技大廠案,為北京當局發展製造強國設置路障。

川普的國安戰略已把中共視為頭號競爭對手,讓美中經貿與投資關係受制結構利益矛盾。兩國曾經舉行「全面經濟對話」,但是討論調整高科技出口管制議題,就面臨談不下去的困境。中國大陸有興趣購買美國高科技產品,美國卻不肯賣。儘管北京當局從嚴管制對外投資計畫,仍有意增加對美國高科技產業投資與併購。不過,中共透過海外併購發展高科技產業,已經讓美、英、德、法、日等國政府擔憂,西方高科技「供應鏈安全」恐被中共突破,因此決定聯手採取遏制行動。同時,川普政府認為中國大陸出口商品依賴美國市場,遠超過美國商品對中國大陸市場的依賴,美中爆發關稅戰,中國大陸受到的損失將較美國更大,而且中國大陸會面臨大量失業問題,恐怕撐不過底氣較足的美國。

川普政府敲定的「美墨加協定」,是繼《美韓自貿協定》修訂完成後,在國際經貿領域第2件勝利戰果。接下來川普政府將展開與歐盟,以及日本的公平貿易談判,強勢納入包括「毒丸條款孤立中國」、「防止匯率操縱條款」等,對美國有利條件的新貿易協定,不僅讓川普增加國內與國際政治能量,還將增強川普組「新8國聯軍」單挑中共信心,以進一步要求北京擴大開放國內市場,停止政府對國企補貼與強迫外企技術轉移等,讓美國最終能夠贏得對中共關稅戰與科技戰勝利,並遏制中共企圖主導全球5G網路通訊產業。習近平如何應對川普軟硬兼施狠招,化解「新8國聯軍」壓境威脅,全世界都屏息以待。

 

三、 結語 

大陸國家主席習近平於2018年9月下旬在黑龍江視察時,針對越演越烈的中美關稅戰表示,單邊貿易保護主義上升,正逼著中國大陸走自力更生的道路,「這不是壞事,中國最終還是要靠自己」。近年來,習近平積極倡導經濟全球化,反對貿易保護主義,強調中國大陸將有所作為,但不會想要取代美國。11月5日,習近平在上海國際進口博覽會發表演說,強調深化改革開放與自力更生的辯證關係。不過,習近平在提升國際影響力道路上,仍將面臨美國布下重重路障考驗。

習近平曾經強調,「太平洋夠寬,容得下中美兩國共存共榮」,並主動與美國發展建設性合作關係,避免形成與美國對抗格局;同時,習近平為降低鄰國對中共軍力發展疑慮,還推動睦鄰與富鄰政策,佈局「一帶一路」建設,經營多雙邊自由貿易區。此外,習近平為讓中國大陸從「弱國心態」向「大國心態」轉變,朝「強國心態」努力,主動參與國際經濟治理體系改革,提高中共的國際組織規則制訂權,並爭取加入國際組織高階管理工作,實際成為政策規劃與執行者,讓中共成為國際多邊主義與機構貢獻者。

不過,美國當前已經把中共視為戰略競爭對手,在國際經貿投資領域方面,美、日、加、澳、歐盟等國以「國家安全」理由,對於中資企業積極倂購擴張版圖,進入關鍵基礎建設,獲取高科技能量與市場,並主導產業規格與標準等措施,已經採取高度防範策略與保護主義。在國際戰略領域方面,朝核危機貌似緩解但隨時可能引爆新衝突;中日關係在安倍首相推動「親美和中」戰略下,已於10月24日在北京舉行「習安會」,但是安倍若執意推行右翼修憲強軍路線,恐將讓中日兩國再度陷入緊張困局。同時,川普政府密集派遣戰略轟炸機,以及艦隊定期巡航東海與南海,對中共在釣魚台及南海島礁軍事化活動,採取強硬牽制動作,並且積極拉攏日本、澳洲、印度組成海上安全合作架構,甚至還要求英、法海軍參與南海自由巡航。此外,以美、英、加、澳、紐五國組成的「五眼聯盟」情報合作架構,正將德、法、日3國納入,針對中共的情報收蒐集與共享體系,形成圍堵中共的「新8國聯軍」陣線。

川普總統於2018年9月底在聯合國大會演講,強烈抨擊中共對美國的不公平貿易行為,並表示美國將不再容忍,還要求中共停止干擾美國期中選舉。同時,美、日、歐盟貿易代表在紐約集會,發表會後聯合聲明,關切「第三國」非市場導向政策與作為,以及強制技術轉移等問題,劍指中共的意味濃厚,讓北京感受到山雨欲來的「新8國聯軍」包圍壓力。美國白宮發布《網路安全戰略》凸顯中俄競爭與威脅後,美中兩國相互指控對方發動網路駭客攻擊,以及竊取高科技機密間諜行動等事件頻傳,恐讓兩國邁入新冷戰敵對關係緊張氛圍,也讓習近平面臨對美國戰略路線抉擇新考驗。

當前,台灣主流民意希望兩岸和平穩定發展,而不是走向對抗衝突路線。川普政府強調「美國優先」,若為「敲打中國」提升對台軍事合作質量,勢必會要求我政府增加國防預算,並強化對中共的對抗性。不過,川普總統通過11月國會期中選舉難關後,為照顧美國科技零組件企業與農牧出口產業利益,已讓美中貿易戰暫時降溫。一旦北京對華府的戰略利益超過台北時,台灣隨時有可能被川普政府出賣,甚至恐讓台灣面臨被中共強勢併吞壓力。

台灣歷經六次總統直選與三度政黨輪替,民主社會已經成型。「維持自由民主生活方式」是台灣民意最大公約數。當前中美大國競逐博弈詭譎化,台灣在提升台美國防合作時仍應行穩致遠,並同步發展兩岸「預防戰爭」對話機制,把國安戰略格局拉高到「自由民主,友美和中」新架構,讓台美國防合作成為支持兩岸恢復和緩良性互動正能量。

同時,台北對北京應保持善意、一致、可預測的大陸政策立場,促進兩岸關係回歸理性與建設性對話軌道,拓展台灣在中美兩強間左右逢源空間,並營造回旋戰略縱深。台灣為趨吉避凶亦應調整國防安全政策內涵,朝向應對處理本島及專屬經濟海域範圍內,重大威脅與危機為主要任務,歡迎美國、中國大陸,以及亞太國家,共同參與台海與區域軍事安全、災害防救及人道救援合作,以確保台海和平與區域穩定,並盡量避免讓台灣被迫捲入美、中角力衝突。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)