連弘宜

國立政治大學外交學系副教授兼系主任
2018-12-25

 

壹、前言

自2014年克里米亞事件後,俄烏關係便成為世人矚目焦點,而烏國政局的變化向來是兩國關係之重要變數。當親俄派人士當政,俄烏關係平穩發展;親歐派當政則反之。2004年第一次總統選舉,親俄派亞努科維奇(Viktor Yanukovych)以3.25%些微差距險勝尤申科(Viktor Yushchenko),隨後引發橙色革命,二次選舉的結果以尤申科獲勝做收。尤申科統治下的烏國積極發展與歐盟之關係,與俄羅斯關係日漸疏遠,導致2006年與2009年發生「斷氣事件」。2010年亞努科維奇當選總統,俄烏關係始得舒緩。2013年11月,烏克蘭國內親歐派示威活動越演越烈,2014年2月亞努科維奇下台,隨即爆發克里米亞事件,烏國內部陷入動亂。波羅申科(Petro Poroshenko)於同年6月當選總統,對烏東問題卻一籌莫展。

烏國東部與南部之俄語區,如頓內次克州(Donetsk Oblast)、盧甘斯克州(Luganskaya oblast)等,州政府遭親俄人士佔領並升起俄國國旗,隨後通過公投獨立建國。政府軍與當地武裝勢力持續作戰至今,已超過一萬多人喪生。本文擬探討波羅申科執政以來之對外政策,以及俄國之因應作為,藉此分析俄烏關係與烏東問題之未來走向。
 

貳、波羅申科執政背景與對俄政策

(一) 波羅申科背景與個人意識形態
波羅申科為烏克蘭國內最大糖果公司─如勝(Roshen Confectionery Corporation)創辦人,畢業於基輔國立大學(Taras Shevchenko National University of Kyiv)國際關係與法律系取得經濟學學士。而後於尤申科、亞努科維奇政府擔任烏克蘭國家安全與國防委員會(National Security and Defense Council of Ukraine)秘書、外交部長及貿易與經濟發展部長,政府部門經歷堪稱完整。

波羅申科曾於2014年10月,呼籲國人支持當年度國會選舉中一個親歐洲的改革議程,並與過去的蘇維埃意識形態決裂,而後進一步指出,透過選舉重整國會,使之便於改革與親歐洲。顯然波氏的親歐派立場鮮明,最後國會選舉之結果亦是親歐派大勝,非親歐派僅獲得9.62%選票。波羅申科的個人與政黨意識形態,影響往後烏國外交政策走向,然親歐路線的實施,對已經惡化的俄烏關係無疑是雪上加霜。

(二)波羅申科政府對俄政策
波羅申科採取完全偏向西方之外交政策,此外,無視俄烏關係緊張,以及烏東問題,於2018年4月揚言退出獨立國協。其親西方外交政策之實際做為包括:

1. 積極加入北約與歐盟
2016年,烏國確立加入北約的政策目標,並擬定政策使國家軍隊符合北約標準。2018年3月,烏國成為列入北約申請國名單。然而即使成為北約申請國,並不意味著北約必定接納烏國,同年12月美國國務院烏克蘭問題特別代表沃爾克(Kurt Volker)表示,目前烏國尚未做好加入北約之準備,而北約亦尚未準備接納烏國。2014年3月及6月,烏國與歐盟簽署有關政治及經濟部分之聯繫國協定(Ukraine–European Union Association Agreement),該協定為將來加入歐盟奠定基礎。經濟上,2016年1月,烏歐自由貿易區正式建立,俄羅斯總統則簽署命令,使獨立國協與烏國之自由貿易協定失效。

2. 新西方政策入憲與支持西方國家外交立場
2018年11月,烏克蘭修改法律與憲法,廢除其國內法《對內和對外政策原則法》中不結盟相關條款。此外,由國會通過憲法修正案,將加入北約與歐盟納入憲法條文。為了加入北約與歐盟,烏國在外交立場上完全支持西方國家立場, 2018年3月遭疑為俄羅斯間諜於倫敦遭暗殺後,大動作驅逐13名俄羅斯外交官。

波羅申科之完全倒向西方外交政策,雖獲得國會多數支持,然而國會已屬四年前之舊民意,波氏之政治支持度屢創新低,人民大多不滿政府無法有效處理烏東問題。根據2018年12月一份民調顯示,波羅申科於5個州之「最不可能投票支持的總統大選候選人」排名中位居首位,其中包括日托米爾州(Zhytomyr Oblast)、敖德薩州(Odessa Oblast)、羅夫諾州(Rivne Oblast)、基洛沃格勒州(Kirovohrad Oblast)和切爾卡瑟州(Cherkasy Oblast)。這些州多分布於烏克蘭中部與西部,對於波羅申科來說無疑是一大警訊。
 

參、烏對俄之重要性與及俄國的因應作為

烏克蘭地緣戰略地位重要,因此其國內政局與外交走向,步步牽動著俄羅斯的神經;倘若烏加入北約,將壓縮俄戰略空間,失去與北約之間緩衝區。在能源方面,烏國為俄羅斯能源輸歐重要樞紐,聚集了20%輸歐天然氣管線,對俄能源安全影響重大。2012年普京重新執政後,急需國內民意支持,以鞏固自身政治地位。對外政策上實施民族主義外交政策,藉由強硬態度獲取高支持度,2013年克里米亞事件便是該政策之展現。然而民族主義外交政策同時也惡化俄國與西方國家之關係,各國對俄實施經濟制裁,使原先因為低油價之低迷經濟情勢更加嚴峻。

烏國在能源上一向仰賴俄羅斯,尤申科執政期間發生兩次斷氣事件,皆係因俄烏關係不佳導致。天然氣曾經是俄掌控烏國工具之一,當斷氣事件爆發,當政者之民意支持度將受嚴重影響,然而烏國亦極力想擺脫對俄之能源依賴,例如藉由能源進口多元化政策成為一個能源獨立的國家。烏國總理格羅伊斯曼(Volodymyr Groysman)曾表示,已停止俄輸入天然氣長達一年,因此俄國已逐漸喪失天然氣此一掌控工具。俄國對於烏國親歐與西方之回應,可歸納如下:

1.持續支持烏東地區之親俄勢力,使烏國維持分裂狀態
俄羅斯對烏東民兵之支持以武器提供為主,歐安組織於2018年8月表示,正式發現烏東民兵所使用之俄製武器,該武器為電子戰系統,包括干擾無線通訊與雷達制導導彈之設備。烏國及外界認為,俄尚提供包括T-72坦克等武器,對此雙方各說各話,亦有論者認為這些武器係因烏國繼承前蘇聯所取得。烏國若維持分裂狀態,將影響波羅申科民意支持度,質疑波氏解決該問題的能力;另一方面,烏東某些親俄勢力已通過獨立公投,即使目前不為國際社會所接受,卻可做為與北約間之戰略緩衝帶,對俄自是有利。

2.天然氣管線繞開烏克蘭,增加能源安全
烏克蘭藉由能源運輸樞紐地位,要求俄國供應低價天然氣,卻又實施反俄親歐政策,使俄產生能源安全疑慮。俄遂與德奧等國建立北溪2號(Nord Stream 2)天然氣管線,繞開烏國,穿越波羅的海輸往歐洲。然此舉引起歐洲部分國家疑慮,認為管線落成,將加重歐洲部分國家對俄能源依賴。

3.採行民族主義外交政策,對烏態度強硬
普京重新執政以來,便已實施民族主義外交政策,倘若遭遇烏國挑釁,展現強硬態度不僅可抑制烏國親歐人士之氣焰,亦可趁機獲得高民意支持。此外,俄方的強硬態度倘若未受北約與歐盟實質干預,亦可打擊烏國國內親歐派信心。
 

肆、俄烏關係與烏東問題之未來走向

一、「克赤海峽衝突」的背後意義
2018年11月25日,俄烏於克赤海峽(Kerch Strait)爆發衝突,雙方除了發生碰撞,俄軍更開火攻擊。俄軍隨後虜獲3艘艦艇與24名烏克蘭水兵。對此事件之經過,雙方說法不一,俄方認為烏國2艘砲艇,1艘橡皮快艇當時已侵入俄國於克里米亞半島領海,烏國此舉屬於挑釁行為。然烏國認為,這些艦艇已事先通知行動航線,俄軍卻逕行開火並封鎖克赤海峽。俄羅斯指出,此次事件純粹是烏國策畫的一場陰謀,主要係為了明年的總統大選。烏國總統波羅申科同年11月29日向北約與德國喊話,尋求軍事支持。北約對此事件態度消極,除呼籲雙方克制並降低事態升級外,更表明北約與烏國的現有合作框架中,並不包括軍事支持。歐盟方面則要求俄國須確保任何船隻皆可自由通過克赤海峽,並釋放遭俘之烏克蘭艦艇與官兵。

顯然波羅申科與親歐派人士所寄望之北約與歐盟,皆無法有效協助烏國或提供軍事支持。波羅申科的親西方外交政策遭遇挫敗,又不斷與俄羅斯交惡,兩面不討好的情形下,國內民眾開始質疑波氏領導國家之能力,明年總統大選的結果似乎可以預料。實則歐盟對俄羅斯並非敵對關係,即使雙方在戰略上為競爭關係,於能源與經濟卻相互合作,因此歐盟並不樂見與俄國交惡,尤其是因為烏國自身之反俄情結;另外,烏國雖申請加入北約,北約卻並非準備接受申請,主要原因仍是北約成員國之能源考量。

二、戰略斷層帶下的策略選擇:樞紐或避險?
學者吳玉山曾指出,位於戰略斷層帶的中小型國家,在處理與大國間的關係時有三種方式:成為其中一方之夥伴、樞紐(pivot)及避險(hedging)。樞紐便是在戰略三角中,擺盪於兩強側翼之間,並與雙方維持良好關係,猶如高風險、高所得的股票,保障性最低、看重性最高;避險者則介於兩者之間。而烏國前總統亞努科維奇想讓烏克蘭成為「樞紐」,結果卻導致國家被「肢解」的悲劇。本文認為,目前烏國已是被支解的其中西半部分,因此波羅申科政府採取親西方外交政策可以想見,從亞努科維奇之「樞紐」轉為成為其中一方之「夥伴」。然而親西方外交政策遭遇挫敗,加入歐盟與北約目前看來可能性不大,西半部人民所面臨的是對國家分裂的無力感,已逐漸修正西部人民的政治思維。東半部之俄語區域為相對少數,當西半部的多數改變親歐態度,並減輕反俄情緒,選出一位採取溫和路線之總統(或採取避險策略),或許可為國家的重新聚合增添可能性。
 

伍、結論

波羅申科的親西方外交政策,完全倒向北約與歐盟,如果在冷戰時期,美蘇間之對抗或許尚能奏效。然而現今乃是經濟全球化時代,國家間即使在戰略上呈現競爭關係,於經濟上卻仍然關係密切,如俄歐關係等是。倘若北約接納烏國,勢必影響到其成員國與俄羅斯之能源及經濟合作關係,這也是波氏外交政策挫敗之主因。由於烏國在地緣政治與能源上的樞紐位置,使俄國高度重視其國內政治局勢;另一方面,普京近年來採行民族主義外交政策,對外採取強硬態度,藉此提高民意支持度,穩固自身政治地位。普京於克里米亞事件與克赤海峽衝突中,皆以武力取得有利於俄之結果,儘管西方國家譴責制裁不斷,卻無法進一步有效制衡之。

烏東問題的難解,則源自烏國政府之親歐遠俄政策,俄國的態度成為關鍵,若俄不支持或援助烏東民兵,則內戰或有轉機。能源管線繞開烏國,不僅減輕了俄羅斯能源安全疑慮,更增加了歐盟國家對俄之能源依賴,屬於一舉數得之政策。最後,波羅申科親西方政策的失敗,以及烏東問題的無力,使得其民調快速下滑,明年3月便是總統大選,倘若政權更迭,或許新的民意不再絕對地親歐,如此新總統之外交政策方有轉為溫和的可能。採取樞紐策略的亞努科維奇,最終招致國家裂解的命運;波羅申科則採取加入其中一方成為夥伴的策略,然而基本上此為國家分裂下的特殊狀況(僅為西半部人民的民意),如國家尚未分裂,東半部人民必定發動示威或激烈反對。或許對於烏國來說,避險戰略才是未來所應嘗試或採行之政策,與一方發展經濟合作關係;另一方則發展戰略或安全關係,並求取平衡,方能在北約與俄羅斯兩強之下夾縫求生。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)