賴祥蔚

台灣藝術大學廣播電視學系教授
中華傳播管理學會理事長
2017-08-17

 

 一、前言

最近台灣發生了一起重要事件,由於事涉高深,一般的大眾媒體或許「莫名其妙」所以報導篇幅有限,但是論其牽涉之廣泛、意義之深遠,絕對值得朝野高層的決策人士密切注意與省思。這個重要事件,就是台北論壇基金會日前的訪美行程與報告。

這次的訪美行程是由前監察院長及駐美代表錢復領團,赴美展開為期七天的政策研究訪問,一行人包括了前外交部長及駐美代表程建人,台北論壇董事長、前國安會秘書長蘇起、中央研究院院士朱雲漢等,密集走訪了紐約以及華府兩大政經中心,並且與美國行政部門、國會以及智庫的專家學者進行了廣泛而深入的交流。

這次的訪問行程,就如同蘇起董事長撰文所說的:「非常低調,靜靜地來,悄悄地走,目的就是不要張揚,不譁眾取寵,盡其所能地搜集事實,然後根據所得做一客觀翔實的報告,讓國人了解美台關係的真實情況以及台灣今日的國際處境。」低調的目的是方便了解美國政壇的真實情況,從而知道台灣應該如何因應。正因如此,這次低調訪問的收穫,絕對值得高度重視。

蘇起董事長回台之後,七月曾經在私下場合分析這次的收穫,筆者有幸在場聆聽高見,獲得頗多啟發。令人意外的是,訪問團一行人回台之後,一直到提出摘要的訪問報告為止,政府相關部門似乎都未主動向訪問團的成員徵詢詳情,忽略重要情報,這就令人費解也匪夷所思了。

以下謹整理筆者拜讀此一報告與聆聽分析的心得淺見,期盼能拋磚引玉,更殷盼朝野高層已經從訪問團此行的收穫中,獲得有利於政府思考未來外交政策的重要資訊。
 

 二、台北論壇訪美報告摘要

在台北論壇的訪問美國報告中,提出了美方觀點共六大部分,其中美國政治的部分提到政府重要人事缺位嚴重,「在五百多個需要參議院批准的重要任命中,只有二百個已經提名,但實際上任僅四十幾人。七個最重要的部會中只有三個現在已有副部長。 」而且「時間拖得越久,越難找到願意進政府服務的人才。」這顯然不利於美國政府的有效運作。

訪問也指出:「造成兩個不利的影響。一是美國外交必將趨於被動,因為代理人通常不願太過主動。二是難以處理危機,因它需要大 量而快速的協調工作。」

訪問更發現,美方人士多數都承認美國正在衰弱之中,儘管有些人認為這種衰弱只是暫時的現象而已。美國是否以及如何從衰敗中重新站起來,那是另一個議題了。

在川普政府外交的部分,美方人士也直言指出:「川普雖往往措辭強烈,但囿於現實限制,實際行動則有限」,因此雖然川普經常在推特上面發表強硬的個人意見,許多重要外交作為最後仍然會回歸慣例。

儘管如此,川普總統的認知仍然會影響美國的外交作為,特別是在某些重要議題上,在這當中,北韓是一個重要因素,尤其是北韓核武威脅,進而影響美中關係與美台關係。這是因為「川普質疑美國擔負過多承諾,強硬要求北約與亞洲盟友增加防務支出、攤付軍費」。「專家們認為美國採取先發制人、以軍事手段解除北韓核武的機率不大。」既然如此,川普可能期望中國大陸多扮演一些壓制北韓的角色,因而會更重視美中關係,連帶也不免影響了美台關係,但是美方人士認為「台灣在美國國會及民間支持度仍高,會制衡川普」。

針對台灣的部分,美方人士除了提醒台灣軍力與兵員的不足;「國務院官員也表達對兩岸政府間缺乏正常溝通管道與定期協商機制的關切,擔心將不利兩岸關係的穩定,易致爭端的升高及衝突。」

從這份報告中,可以清楚獲得一個大概的輪廓:美國國力衰退;川普個人風格強烈,但是仍然必須倚賴行政部門;行政部門高階人士缺位,影響決策效率;國際局勢的部分,川普政府會期待中國大陸等國家及組織扮演更多維持國際秩序的角色,不免會間接壓縮台灣空間;美國期望兩岸維持現狀,同時也擔憂台灣的實力難以維持均衡。

光是書面報告就已經非常發人深省,許多未必方便寫成書面的內容,更值得決策人士當面請益。
 

 三、台灣的因應策略

從台北論壇的訪美報告可以知道,美國國力衰退、川普總統行事的不確定性、美國政府高階人士缺位造成決策遲緩,這些都是值得台灣擔憂的變化。

一個顯而易見的發展就是,未來美國政府對於不是重大緊急、不是川普總統個人高度關切的外交與內政事務,難免會出現反應遲鈍的現象,而且具體作為也會變得比較粗糙而不細膩。

這段時間有幾個可以佐證的重大事件,一個是4月6日美軍向敘利亞空軍基地發射了59枚「戰斧」巡航導彈;一個是6月14日巴拉馬跟中華民國斷交。

美軍攻擊敘利亞的事件,據稱是川普總統在 4月4 日的每日簡報中得知敘利亞以化武攻擊民眾,在隔日下午召開會議討論,並且決定採取軍事行動。

美軍攻擊敘利亞的事件,展現了強烈的川普總統個人色彩;在此同時,這也是政府人員可以接受的決策。相較來看,攻擊敘利亞具有道德正當性,而且引發的國際關係衝擊還在可以控制的範圍之內,畢竟敘利亞到目前為止都還不具有高度的核武威脅,也還沒有觸碰到其他強權的要害之地;至於北韓,不但已經擁有了核武實力,何且近鄰就是南韓、中國大陸以及日本,都與美國有密切關係,牽一髮而動全身,美國政府對北韓不管要採取任何行動,都會更慎重許多。美國攻擊敘利亞的行動顯示:在這種川普總統積極想要做,認為具有急迫性,而政府官僚體系也不反對的事務上,美國政府的執行力就高。

至於巴拿馬跟中華民國斷交事件,雖然蔡英文總統說這是突發事件,但是巴拉馬的瓦雷拉總統則說去年就已經告知到訪的蔡英文總統有這種可能。

不論蔡英文與瓦雷拉兩位總統誰說的才是真實版本,巴拿馬是美國的重要後院,美國政府對於巴拿馬決定跟中華民國斷交,事先絕對不會完全不知情,這一點從美國政府在回答媒體詢問時的反應,居然只是反對台海任一方的片面改變現狀,當可發現在這種不是重大緊急、也不是川普總統高度關切的事務上,美國政府的實際作為,確實呈現了遲緩或是不細膩的情況。

從川普總統與美國政府衡量國際局勢的高度來看,台灣事務本來就很不容易成為重要的思考面向。如今美國政府又出現了前述訪美報告中的狀況,這必然更加不利於台灣未來在國際局勢中的處境。

在川普就任總統之前的2016年12月2日,蔡英文總統曾經透過非官方管道的安排,跟川普通上電話,當時被認為是一大突破,因為這是台灣陷入外交困境之後,第一位美國候任總統「公開」跟中華民國總統直通電話。不過到了2017年4月,川普已經就任總統,對於媒體詢問是否可能再跟蔡英文總統通話時,回答卻是在美中合作遏阻北韓核武威脅之際,他無意為習近平製造難題。這個事件,也可以佐證前述分析的完全無誤。
 

四、結語

台北論壇的訪美報告不只歸納了許多美方重要人士提供的第一手資訊,更呈現出從國際局勢來看,對於台灣不太樂觀的未來發展趨勢,值得朝野決策人士的高度重視與及早規劃因應對策。畢竟台灣內部雖然有黨派之分,對外絕對必須同舟共濟。台北論壇訪美行程結束後,公開提供訪美報告,展現出作為一個具有大格局的智庫,必然所慮者大,斷然不會只想著一家之私。

蘇起董事長在7月26日又發表了一篇「美國在衰落 台灣需自強」的專文,簡要抒發對於訪美期間的心得感想。文如其題,言簡意賅。問題是,台灣要怎麼自強?政府最基本的功課當然是必須掌握正確資訊,然後才能妥善思考對策。台北論壇基金會六月上旬訪美,但是直到七月政府的決策人士都還沒有主動探詢。光看這一點,就讓人不免擔心台灣到底要怎麼自強。

台北論壇的訪美之行看到了美國正在衰落,國人也可以從政府是否重視台北論壇訪美報告此一重要情報來判斷台灣究竟能否自強。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)