黃恩浩

澳洲墨爾本大學榮譽研究員
2021-04-20

 

一、前言

從國際現實主義觀點,國家生存乃是以追求安全與權力為途徑,國家在國際上實力的強弱更決定了其究竟要採取何種外交政策的重要依據。澳洲自19世紀初獨立以來,其國家安全便已長期依賴亞太區域之穩定發展,亞太地區對澳洲之重要性不僅在區域經濟貿易層面,更包含國家安全層面。在國力有限之基礎上,與西方英美強權進行外交、軍事與經濟「結盟」戰略,成為澳洲維持區域與國家安全之主軸。自二戰結束以來,美澳雙方已發展出緊密的長期同盟關係,但在美國川普總統上任後,在其保守的國際觀點中提出美國優先主義,是否將動搖長期以來的美澳同盟關係,對我國又有什麼啟示?此問題相當值得深入探討。
 

二、對澳洲傳統結盟戰略的挑戰

就中等國家或中等強權一詞之界定,指在國際或區域上具有一定程度的政治經濟與軍事影響力,並為國際所認同的國家。澳洲在脫離英國統治之後便將自己定位為「中等國家」,強調以維持東南亞與南太平洋地區穩定為其責任範圍,並積極與強國結盟並支援國際維和行動。在這種自我認知之影響下,澳洲獨立後的結盟政策主要是以尋求「巨大而且強而有力的朋友」與「公認的安全保障者」為目標,最先是英國,然後是美國。在1990年代初期,前澳洲外交部長艾文斯(Gareth Evans)在其任期內更將這種中等強權的認知深化到澳洲外交政策上,因此使得澳洲在國際上被認定為是一個在對外政策上實施依附強權,以維持區域穩定的典型中等國家。澳洲學者懷特(Hugh White)便因此說過:「對結盟強烈的偏好乃是澳洲特有的戰略文化。」在這偏好結盟的基礎上,二戰之後的美澳同盟關係因此成為亞太區域的安全主軸之一。

在澳洲與美國結盟過程中,雙方經歷許多軍事協同行動,包括:韓戰、越戰、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭,以及共同對抗伊斯蘭國行動等等。從澳洲本身的角度,其參與美國的海外重要軍事行動之目的(例如伊拉克戰爭),不外乎強化與美國的互信及同盟關係。然而澳洲對外聲稱參與這些戰役是為了執行聯合國決議案、制止大規模殺傷力武器擴散,以及阻止全球恐怖主義蔓延,這些種種都只不過是必須之修飾而已。就亞太安全而言,在美國亞太政策中,澳洲跟日本一樣都是美國維持亞太安全的重要盟邦,在澳洲協助美國主導亞太安全的同時,當然也確保其自身安全。此外,澳洲亦是受美國信任的「五眼聯盟」(Five Eyes)國家之一,在此聯盟上,華府更定期與坎培拉分享敏感情報。由此可見,在國際安全面向上,美澳安全同盟關係是相互依賴的。

美澳的同盟關係也展現在對國際難民的合作議題上,澳洲政府宣布澳洲與美國歐巴馬政府於2016年11月13日達成了一項一次性的難民安置協議。根據該協議,被澳洲政府送到諾魯和馬努斯島(Manus Island)拘留中心的1,250人在獲得難民身分後將被安置在美國。然而,美澳兩國領導人在2017年1月28日在熱線中再次確認此協議時,川普對此協議似乎不認帳,其認為這協議嚴重影響美國本土安全。因為這些澳洲難民大多數都是伊朗人,更是川普移民行政命令裡拒絕入境的7個國家之一。美澳之間此一爭議之難民協議可能使雙邊長期建構的互信同盟關係蒙上一層陰影。

在川普的美國優先主義下,不可諱言,美國的本土利益將會高於一切,這使澳洲當局不得不接受的事實是,美澳雙方長期建構的同盟關係將可能動搖。澳洲學者休森(John Hewson)認為,澳洲必須認識這項新動態,亦即「盟友對川普的意義並不大」,「在他(川普)對北大西洋公約組織、聯合國、中國及更多國家的談話中已看到這一點」。澳洲學者愛德華茲(Belinda Edwards)亦明確表示,「(美澳)同盟將不再可靠」。
 

三、對美澳經貿合作關係發展的衝擊

美國總統川普提出美國優先,該理念背後明確意味著美國孤立主義的覺醒,此可從美國決定退出「跨太平洋夥伴協定」(TPP)看出端倪。在過去歐巴馬政府的亞洲再平衡政策中,TPP的主要目的係以平衡區內勢力來牽制中國。TPP不僅涵蓋全球經濟40%,也涉及多種類別的商品關税減免。TPP第一輪談判已於2015年10月5日完成談判並達成協議,總計12國參與,包括:美國、加拿大、智利、墨西哥、秘魯、澳洲、汶萊、馬來西亞、紐西蘭、新加坡、越南、日本等。這12個成員國人口占全球人口11%;其GDP共占全球GDP總量37%。由此統計資料可看出,TPP的經濟效益是巨大且明顯的。

由於川普認為TPP下的多邊貿易架構並未解決其他國家操縱匯率的問題,卻加重美國國內的就業和產業向低成本國家流失。其因此強調以「美國經濟優先」、「美國勞工優先」、「美國市場優先」三大原則,讓美國成為追求自己利益的國家。所以川普於1月23日簽署行政命令,正式退出TPP。走向貿易保護主義的川普政府強調,未來將致力與盟友及其他國家以雙邊經貿談判取代多邊談判。

澳洲總理滕博爾在美國退出TPP的次日表示,自由貿易對澳洲經濟發展而言非常重要,因TPP符合澳洲國家利益,所以期待在美國缺席造成群龍無首的情況下繼續推進。如果沒有這個協定,澳洲倚靠進出口糧食的農民將蒙受巨大損失,據估將損失數百萬澳幣之多。在2014年及2015年,出口到TPP簽約國的農產品價值約為150億澳幣,大概占澳洲農產品出口總額33%。根據TPP協議,澳洲製糖聯盟能夠多出口65,000噸糖到美國,其價值約1,300萬澳幣。再者,在TPP協議下,澳洲市場預計會出現大量的就業機會,尤其是農業、商業以及製造業等的就業率會提高。為維持沒有美國的TPP,澳洲外貿部長喬博(Steven Ciobo)就提及,澳洲會扮演領頭羊,繼續與其他簽署國討論應對方案,甚至會與印尼及中國等非簽署國進行商議,有意讓中國、印尼和其他亞洲國家加入TPP。但澳方必須考慮到,其向中國靠攏的舉動,是否可能影響到美澳之間的同盟互信關係。

據IPSOS公司在美國大選後的調查,其分析有近三分之二的澳洲人對川普反感,認為其執政將會危害整個世界,尤其是針對其貿易保護主義。前澳洲總理基廷(Paul Keating)更表示,目前該是澳洲與美國切割的時候。儘管澳洲普遍對川普政策不與苟同,但有趣的是,澳洲目前其實也是保守派當道。澳洲目前執政黨雖名為自由黨,其黨內以保守派為多數,且相當支持政府干預市場及貿易保護主義,而這與美國川普政府現況相當雷同。
 

四、澳洲經濟傾「中」政治傾「美」策略將重新調整

在美國退出TPP之後,中國似乎成為主導亞太經濟的大贏家,其主導的「區域全面經濟夥伴關係協定」(RCEP)頓時之間似乎也沒有競爭者。此狀況使中國能夠在沒有阻礙的情況下,可將「一帶一路」新絲路計畫與願景推向澳洲。坎培拉當局也瞭解到,「一帶一路」計畫係中國擴大經濟影響力,藉以削弱美國影響力的一種方式。在美澳安全同盟的基礎上,澳洲乃斷然拒絕北京所推動的澳洲「北方發展基礎設施信貸安排」協議與中國的新絲綢之路規劃。主要是因為坎培拉仍擔心,在其目前要求華府應擴大美國在亞洲扮演的角色並加強在該地區的活動之際,若與中國經濟戰略接軌將可能弱化與美國的同盟關係。

澳洲一向重視與美國的安全關係以及與中國的經貿關係,但近期都不約而同地出現波瀾。澳洲一直是美國在亞太地區的重要戰略夥伴,但滕博爾與美國總統川普的首通熱線電話,因兩人在難民問題上的立場相左,而讓美澳關係趨向緊張。此外,與中國經貿關係密切的澳洲,不僅拒絕中國的一帶一路,其國會近日亦收緊對外資的管制,使得作為投資大戶的中國不甚高興,兩國交情亦恐受挫折。

美國與澳洲是長年關係親密的盟友,兩國在政治外交、情報交換、軍事、經貿都有密切的合作關係,但川普的保守主義下的美國優先政策讓美澳雙方關係陷入緊繃。此事證明川普上任後已改變與同盟國之間的遊戲規則,就算對方是美國堅定的盟國澳洲也一樣,美國的盟國在未來也將為此感到壓力。在此狀況之下,坎培拉與華府的關係和坎培拉與北京的關係將會有所調整,澳洲未來究竟要如何在美中兩國競爭中發展務實的關係?還是澳洲仍會堅持在美澳同盟的基礎上來與中國交往?這議題仍需視未來美澳關係發展狀況而論。
 

五、結論:對臺灣的啟示

    近年來國際反全球化的浪潮高漲,像是英國首相梅伊決定脫歐以拿回英國的經濟自主權。而美國總統川普強調美國優先,主張美國將不再免費提供國際安全保障,轉而追求美國自身的國家利益,其實跟英國主張脫歐的思維如出一轍。在美國川普政府的美國優先政策下,使政經軍都依附美國的國家開始去思考美國是否可靠,究竟美國國內保守主義興起而產生的保護主義或孤立主義是否會影響世界的安全架構與經濟秩序,這些對國家發展又會造成什麼樣的損失?

就臺灣而言,川普的美國優先主義將帶來幾個明顯衝擊,包括:第一、我國將所有籌碼放在美國主導的TPP上,而如今美國宣布退出TPP,將會讓臺灣對外經濟陷入進退維谷的局面。第二、美國將以雙邊談判取代多邊談判,此將使臺灣開放美豬進口的壓力增加。第三、美國大力招商將會造成臺灣產業外移,此亦將加速臺灣產業空洞化危機形成。第四、美國將可能要求臺灣增加軍事預算,強化自我防禦能力,這將使我國國防經費支出增加,而因此排擠到其他預算。

對此,我國應該已經了解到,長期將美國奉為是對抗中國威脅的唯一安全保障是不可靠的。在臺灣與美國權力關係不對等的結構下,未來推動雙邊合作必須面臨川普堅持「美國優先」所帶來的壓力。在美中兩強權相互競爭的夾縫之間求生存,臺灣終究必須自尋出路。除了在國際上展現臺灣的軟實力外與強化第二軌外交之外,新南向政策是目前政府對臺灣經濟與安全困境所提出的解套方式,若要落實這政策恐怕還要一段時間,而這政策是否能達到預期效果仍需持續觀察。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)