姜書益

前駐俄羅斯資深外交官
2018-12-17
 

一、前言:

裏海南北延伸1,030公里,東西寬435公里,最深處在南部靠近伊朗附近達1,025公尺,總面積為37.8萬平方公里,是世界上最大的封閉水域,事實上也可說是一個與海洋完全隔絕的內湖,過去此水域由蘇聯和伊朗兩國所分享。但自一九九一年蘇聯解體以來,裏海五國便為裏海是「湖」、是「海」的地位問題,以及海中豐富的魚產和海底巨大的油氣資源而爭論不休。1 因為如果是「海」,其管轄和劃分就得遵守一九八二年國際海洋法公約之規定,而且意味著域外國家也可進入本區活動,但如果是「湖」,五國便可對裏海自行平分,但多年來各國堅持本國利益,海域劃分問題始終未能取得共識。

本年八月十二日,俄羅斯、哈薩克、土庫曼、伊朗及亞塞拜然五國領袖,在哈薩克的石油城阿克套(Актау)第五屆裏海國家峰會上簽署「裏海法律地位公約」(Конвенция о правовом статусе Каспийского Моря)2 ,確立了各國領海和漁捕區規則,並為裏海能源的開採和海底管線舖設創造了有利條件,也終結了裏海多年來的「湖、海之爭」,根據此公約,裏海海域為各國所共同使用,而海底資源則由相鄰和對面國家共同協議劃分。至於在海床上舖設能源管道,則須符合環保和生態因素。此外,裏海公約特別規定域外國家不得在裏海地區進行軍事部署,顯然該公約對安全問題也有所規範。

 

二、裏海公約的簽署:

本年八月召開的第五屆裏海國家領袖峰會之結果,使裏海未來前景更為清楚,因為這次峰會簽署一項關鍵性文件,即「裏海法律地位公約」,這項公約清楚確定了裏海海底能源管道舖設的有關問題。一九九一年蘇聯解體後,由於裏海的法律地位未定,因此有關裏海能源的探勘、開採和運輸等問題變得更形複雜。當時莫斯科和德黑蘭主張根據波斯與沙俄或前蘇聯與伊朗過去雙方所簽署的條約來處理在裏海漁捕和運輸問題,俄、伊更主張五國共同使用裏海海域及水下資源,並要求在條約未達成前,不得進行任何能源的開發。

當時俄羅斯雖主張根據國際法來處理裏海問題,但俄羅斯與亞塞拜然、哈薩克及土庫曼三個新獨立國家,特別是與美國和西方油商的利益相衝突。裏海新獨立國家主張將裏海分成幾個部份,可惜的是過去的一些法律文件均未曾提到能源探勘、開採和管道舖設的規定。這些新獨立國家都希望能開採和出口裏海的能源,此舉不僅可改善本國的經濟和社會問題,並可因能源而與西方國家加強往來,裏海國家的地緣政治野心因而快速增加,他們主要是希望能脫離俄羅斯的政治影響,因此西方國家在裏海地區的外交非常活躍,主要就是想協助亞塞拜然、哈薩克和土庫曼儘早擺脫俄羅斯的影響力。

事實上,這些新獨立的裏海國家,在地緣政治野心出現前,西方石油公司早已對裏海的能源產生巨大興趣,為取得本地區的能源機會,在九O年代初,他們就在亞塞拜然積極推動巨大的裏海能源開發計劃。由於亞國的地理位置,以及其豐富的能源,因而引起外國能源公司的極大興趣。由於這些裏海新獨立國家從未接受蘇聯、伊朗所簽署的有關條約所約束,他們祇希望儘快向外出口能源,亞、土二國更想在裏海海床上舖設一條聯結兩岸的能源管道,各國曾熱烈討論這項海床管道舖設計劃,將哈薩克、土庫曼和亞塞拜然生產的石油和天然氣向歐洲輸出。但土庫曼與亞塞拜然,以及亞塞拜然與伊朗之間,都有海域劃分的問題存在,因此在裏海海床舖設能源管道根本不可能,由於過去缺乏裏海劃分的有效文件,因此有關國家都不顧鄰國利益各自進行能源的開採。

儘管裏海法律地位尚未確定,但西方國家卻大力支持裏海海床管道的舖設計劃,而且這些新管道計劃都避免途經俄羅斯,因而使莫斯科失去對裏海傳統的影響力。中亞國家通往歐洲的能源管道,被視為西方國家在裏海影響力增加的重要機制。莫斯科與德黑蘭堅決反對裏海地區新能源管道的舖設,除非裏海地位確定、海域重新劃分,因此俄、伊兩國特別強調裏海生態的脆弱性,其主要原因在此。

 

三、環保生態之影響: 

九O年代初,裏海新獨立國家無視俄、伊主張,全力討論裏海海床管道的舖設問題,當時亞塞拜然與哈薩克立場接近,但是俄羅斯推出一項妥協方案,主要是劃分裏海海床的主權歸屬,但保留裏海的「海面共有」(Общее Водное пространство),內容包括自由運輸、魚捕、生態維護等,俄羅斯並同意裏海海床由各國劃分。因此一九九八至二OO二年,俄、哈、亞三國簽署雙邊協定,同意劃分海底的資源。二OO三年俄、哈、亞三國也正式達成裏海北部海域的法律地位協定。因此俄羅斯關於裏海法律地位談判僵局得到突破,並與鄰國關係獲得改善,而哈薩克、亞塞拜然也據此協定對裏海海域制定相關法律,在兩國裏海法律規定完成後外國能源公司的投資和能源開採,均能獲得法律的保障。

近年裏海國家一直就跨裏海海床管道的舖設問題,進行多方談判,主要就是希望加速裏海法律地位公約之推動,因為政治對話有助於裏海國家立場的接近,因此在第五屆裏海國家峰會,各國領袖才能順利簽署裏海法律地位公約,各國均同意將裏海視為「特殊水庫」(Уникальный Водоем)。關於裏海海床的劃分,根據「國際湖泊」的劃分方式,該公約第8條指出,裏海海床劃分必須得到鄰國及對面國家之同意,同時也必須符合有關能源劃分的國際案例。至於裏海海域劃分則必須符合一九八二年國際海洋法公約之規定。根據裏海法律地位公約,各國領海範圍為15浬,再加上10浬為漁捕範圍,在這個領域內,各國均擁有排他性的漁捕權,此外的海域則為公有海域。

此公約並制訂了裏海國家舖設跨裏海管道的各種規定,公約第14條要求,如舖設跨裏海管道必須符合裏海國家過去達成有關生態維護條約的指定標準。包括「保護裏海生態環境的框架公約」及其相關協定,意即要求裏海海床管道舖設必須符合二OO三年各國簽署的「德黑蘭公約」(ОВОС)的內容。二O一八年八月二十日裏海國家簽署一項文件,再規定裏海國家的權利,也就是任何國家在進行能源項目時,他國均可以評估其對環境的影響。也就是推動能源項目的國家必須接受其他國家的監督和環評。換言之,每個裏海國家均可以監督和評估他國在裏海床舖設管道對生態和環保的影響。根據協議,評估項目主要是指大口徑石油管道和天然氣輸送管道。此外,條文並規定海面運輸路線及海床管道經過路線,必須徵得過境國家之同意。

 

四、管道舖設之困擾:

在裏海法律地位公約簽署後未久,各國卻發生激烈爭議,認為該約有關裏海海床管道舖設條文極不合理,因此出現許多負面的報導和評論,並認為裏海海域劃分後,將會出現很多跨裏海的能源管道,但是如果仔細檢視有關文件,卻會發現最近幾年裏海海床管道不太可能大量出現,因為土庫曼天然氣產量不足而且向歐洲出口天然氣面對市場的競爭力太大。其次,又跨裏海海床管道的舖設,受到生態和環保條件的嚴格限制。因為根據裏海公約之規定,海床管道之舖設,必須經過嚴格的生態環評,而這類評估曠日廢時,必須經過冗長繁瑣的評估後,才能開始進行這項海床管道的修建。

此次裏海法律地位公約,除規定裏海國家的合作原則外,還包括一些能源項目,因此裏海國家必須先行解決相互間的海域劃分問題。此外,裏海還有若干能源問題未能解決,而這些問題在上世紀九O年代曾一度成為裏海國家關係惡化的主要原因,不過此次峰會裏海國家總算在裏海問題上獲得重大突破。裏海法律地位公約目前已成為裏海國家發展新關係的重要基礎,更使裏海國家高層領袖可以根據此約來解決彼此問題。3 

中亞及中東問題專家卡尼雅傑夫(Александр Князев)教授認為,過去裏海海床管道未能舖設的原因很多,不僅是因為裏海海域未能劃分而已,又如近年土庫曼天然氣產量不足,根本無法履約,去(二O一七)年和今年土國天然氣產量已出現不足現象。也有專家認為這是由於俄、伊反對土庫曼舖設之故。此外,歐洲天然氣市場已達到飽和狀態,未來天然氣價格似無調升之可能。所以專家認為跨裏海海床管道之舖設,恐怕祗是一項「政治」口號,並沒有任何「經濟」基礎,況且今年土庫曼天然氣產量根本很難有增加之可能。4 

裏海公約之簽署,既為域內國家海床管道的舖設提供機會,亦為區域安全帶來新的挑戰,美國和歐盟國除希望舖設一條由土庫曼經裏海到歐洲天然氣管道外,美國更希望經土庫曼向阿富汗美軍進行運補,按自阿國南方路線受阻後,這是駐阿美軍最理想的運補路線。普丁曾在索赤和阿克套峰會上,就此問題與貝爾德黙罕穆德夫總統進行討論,俄氣公司總裁米勒(Алексей Миллер)並立即前往阿什哈巴德,與土國政府簽署一項年供60億立方公尺天然氣的合同,俄羅斯就是想從根本上排除裏海管道舖設之企圖,並阻止第三國的進入本地區,因此現在美國祗能從莫斯科向阿富汗美軍進行運補,使克宮在美俄談判中取得王牌。5 

 

五、軍事安全之威脅:

「裏海法律地位公約」強調禁止域外國家在裏海地區部署軍事武力,主要是希望避免裏海的持續軍事化,但裏海國家必將繼續加強軍力,主要是為維護本國能源的安全。現在已可以看出未來兩年俄羅斯將加強其在本地區的海軍力量,事實上,目前俄海軍已成為本地區最強大的軍事力量。此次裏海峰會除簽署法律地位公約外,還達成若干與國防安全有關的文件,其主要目的是防止裏海發生軍事衝突。此外,還包括三項關於共同對抗有組織犯罪,以及裏海國家邊防機構互動的議定書。這次峰會雖未簽署任何軍事文件,但各國曾就軍事和安全問題進行熱烈討論。過去蘇聯時代,裏海地區曾發生過幾次武裝衝突,但此次裏海公約恐怕仍無法保證未來不會發生武裝衝突。

關於裏海的軍事限制,目前仍有問題存在,外傳哈薩克有意協助美國在裏海部署軍事基地,哈國外長阿布拉赫馬諾夫(Кайрат Абрахманов)否認這項傳聞並謂:「美、哈之合作並未涉及軍事,祗不過是商業鐵路運補而已。」但哈薩克協助美國防部向中亞進行鐵路運補,即顯示西方情報單位已在中亞活動,也可視為一種外國勢力向裏海地區的滲透。俄政府裏海劃界代表布拉奇科夫(Игорь Брачиков)認為,由於鄰近中東、阿富汗等不穩地區,以及域外大國和集團的不斷威脅,所以裏海國家正面臨潛在的軍事衝突。布氏強調指出,部署在波斯灣的美國第五艦隊,對裏海地區就極具威脅性。最近由於俄、伊與華府關係惡化,對美國的軍事威脅自然極其敏感,不久前俄羅斯對美國軍品和物資,經裏海運往哈薩克就表示強烈不滿。

在阿克套峰會前,普丁總統曾就裏海安全問題與俄聯邦安全會議委員進深入討論。今年四月俄國防部長邵亦古(Сергей Шойгу)宣佈,俄裏海艦隊總部將由位於伏爾加河口的阿斯拉罕遷往高加索達吉坦的卡斯匹斯克(Каспийск)並將在裏海地部署最先進的МиГ-31攔截戰機。俄國防部表示,裏海艦隊總部之搬遷,主要是確保俄羅斯國家利益,包括對抗極端主義,保障高加索地區之安全。其次是維護俄羅斯在裏海地區的經濟利益,並對潛在的敵人進行「戰略威懾」。俄軍事觀察家波波夫(Владимир Попов)亦稱為維護能源安全,最近裏海各國不僅持續加強軍力,並一再進行軍演,由於土庫曼、亞塞拜然與美國、歐盟有意在裏海海床舖設能源管道,但為俄、伊所反對,因此未來不排除有軍事衝突發生的可能性。6 

 

六、結語:

裏海公約之簽署,不僅確定了裏海的法律地位,也終結了多年來的「湖海之爭」,五國同意將裏海定位於「特殊水庫」,海床根據「國際湖泊」的方式劃分,但必須得到相鄰和對面國家之同意,至於海域劃分則根據一九八二年國際海洋法之規定,裏海各國的領海範圍為15浬,再加上10浬的漁捕範圍,此外地區則屬於公海。

魏里札德(Ильгар Велизаде)教授認為,裏海公約也為土庫曼有關海床管道的舖設問題解套,因為此約承認裏海各國海域主權、專屬權和彼此的管轄權。此約簽署後,土庫曼即可與亞塞拜然、伊朗就裏海南部海域的劃分進行談判,不過公約第14條規定,各國雖可在海床舖設管道,但必須符合生態和環保要求。

此外,對俄羅斯而言,裏海公約明確反對域外國家在裏海地區部署軍事武力,莫斯科之所以特別關注裏海地區的安全問題,主要是由於蘇聯解體以來,美國和歐盟一直企圖擴大其在裏海的政治影響力,以及希望推動裏海管道之舖設。俄羅斯之積極加強其在本地區的軍事力量,並將裏海艦隊總部搬遷,很大原因就是繼續維持其在裏海及高加索地區的影響力。


注釋:
1 有關裏海漁業、生態和能源問題,請參閱Вячеслав Зиланов, Каспийское Море:рыба или нефть? Независимая газета, 2001 г.
2 Convention on the legal status of the Caspian Sea.
3 Сергей Жильцов, Маршруты экспортных трубопровадов определит экология, Независимая газета, 10.09.2018
4 Виктория Панфилова, Каспий делят на газовые сегменты, Независмая газета, 12.07.2018
5 Виктория Панфилова, Россия возобновит закупку туркменского газа, Независмая газета, 10.10.2018
6 Владимир Мухин, Каспийскую конвенцию подстраховали “Калибрами” и “Кинжалами”, Независмая газета, 12.08.2018

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)