曾復生

國家政策研究基金會國安組顧問
2020-09-03
 

一、前言

美國總統川普近年簽署多項國會「遏中友台」法案,包括《2018年國防授權法》、《2018年台灣旅行法》、《2018年亞洲再保證倡議法》、《2019年國防授權法》、《2020年國防授權法》,以及2020年3月的《台灣友邦國際保護及加強倡議法》等,讓行政部門在符合美國利益下,強化美台實質合作關係,支持高階官員與將領互訪,推動美台聯合軍演、軍事交流與人道救援互助,降低美國對台軍售門檻與限制,設置美台網路安全合作架構,持續派遣美艦常態性穿越台海,鼓勵台灣的邦交國鞏固關係,以及支持台灣成為「不以主權國家為參與資格的國際組織會員」等行動,擁有法源依據或預算支持。

隨著拜登與川普兩位總統候選人比賽「敲打中國」,美中戰略競爭已越演越烈,並形成貿易爭端再起、科技競爭加劇、供應鏈分散與去中化、智財攻防與嚴審倂購案、政府採購本土化、金融資本市場設限,以及揪團對抗等7大戰線。另,美國會在「遏中友台」提案頻率與強度,更是不遑多讓,包括參議院通過「外國公司問責法草案」,嚴審中資企業在美資本市場籌資活動;國會跨黨提案「強化美半導體產業法案」,要求行政部門更系統性懲罰中共竊取美國科技;國會眾議員岡薩雷斯(Anthony Gonzalez)提出「2020年不歧視台灣法草案」,挺台參加國際貨幣基金(IMF)活動;共和黨眾議院研究委員會提出「南海及東海制裁法草案」,並主張美國應限制接受中共留學生與研究人員,禁止中共統戰部在美活動,以及對韓正、汪洋、林鄭月娥等中共官員進行制裁等。

6月10日,美國國會參議院軍事委員會通過「2021財年國防授權法草案」,除表達對《台灣關係法》的承諾不變外,還要求國防部深化美台國防安全合作,並分兩年總計撥款69億美元,設立「太平洋威懾倡議」(Pacific Deterence Initiative),增強美國在印太地區威懾的可信度,消除盟國友邦對「印太戰略」的疑慮。隨後,共和黨籍參議員霍利(Josh Hawley)於6月11日,提出「台灣防衛法草案」(Taiwan Defense Act),確保美國履行《台灣關係法》義務,維持美軍阻止中共武力犯台,造成既成事實(fait accompli)的能力,並要求國防部長自2021年到2026年間,每年4月30日前應向國會,提交國防部提升嚇阻中共能力的進度報告,包括美國核武力對中共武力犯台威嚇能力的評估等。突顯美國會正視台海軍力動態平衡,已經向中共嚴重傾斜的問題,決定要求行政部門採取具體措施,有效嚇阻中共以武力霸凌或倂吞台灣的行動。

7月11日,美國會眾議院外交委員會議員麥考爾,建議以「承認台灣為合法國家」,當作對中共最嚴厲的懲罰。8月5日,美國務卿龐佩奧在記者會上指出,美衛生部長阿札爾訪問台灣符合美國一貫政策,並有重要目的就是,「美方一直希望台灣能夠參與世衛大會,但遭中共阻擋,所以我們造訪台灣,共同討論公衛問題」。美防長艾斯培亦表示,在COVID-19疫情及中共挑戰下,美國將致力與區域盟國友邦建立緊密安全關係,並維持對民主台灣的承諾。

8月12日,南韓《朝鮮日報》披露川普在電台專訪表示,「針對中國侵略,南韓、日本和台灣是否該擁有核武,將成為美國接下來兩個月的重要討論議題」。8月18日,《紐約時報》發表專文指出,川普政府友台官員希望美台盡可能接近「國與國」關係,只差沒有承認台灣為主權國;同時,美國已走上與中共長期競爭對抗道路,未來無論哪個黨的候選人出任總統,都難以逆轉這種趨勢。顯示,美中台關係在美國總統大選推波助瀾下,正面臨跨越「紅線」的新壓力。

近來,美中互祭制裁官員與凍結資產、互撤總領事館、禁華為、抖音與微信等狠招,已讓兩國關係邁入「大國競爭」新階段。美中台關係則正陷入「戰略性猶豫」,並徘徊在「擁美抗中」或「友美和中」十字路口。當前,美國府會「遏中友台」氛圍濃烈,川普或拜登的對台政策,「是否與能否」,從「戰略模糊」(Strategic ambiguity)轉為「戰略清晰」(Strategic clarity),打破「美國的一中政策」框架,邀請蔡總統訪問華府並到國會演說,落實「美台建交」,簽署「美台雙邊經貿協議」與「美台共同協防條約」,甚至支持台灣發展核武等,已成為華府戰略圈熱議話題,也讓美中台戰略形勢更加複雜詭譎。

但是,川普總統曾經不顧北約盟國感受,執意刪減駐德美軍,以及先前拋棄庫德族戰友的殘酷行為,仍讓台北擔心華府或為與北京達成重大協議,也可能突然決定「拋棄台灣」。因此,美國府會若對「台灣議題」改採「戰略清晰」態度,反而可能對台灣造成「禍福相倚」的新考驗。當前,美國府會已經出現「美台建交」聲音,但川普或拜登是否有意願與能力,揚棄「戰略模糊」的「一中政策」,落實「戰略清晰」的「美台建交」,並甘冒美中開戰風險,顛覆北京的「一中原則」,恐怕還是會先撥撥算盤,搞清楚美國的得與失。

因此,台灣對於美國府會「遏中友台」能量虛實,仍受制美中台綜合國力差距結構,以及美國的「一中政策」利益基礎,應有清醒認知,並應務實規劃「兩岸與台美關係平衡發展路線圖」,朝深化美中台共同利益方向邁進,以利擴大台灣生存發展空間。

 

二、務實看待美國會挺台侷限

美國國會「美中經濟與安全檢討委員會」(US-China Economic and Security Review Commission)指出,中共以國家力量主導並扭曲市場經濟模式,對美國經濟與國家安全利益構成挑戰;同時,共軍現代化提高中共在軍事上挑戰美國能力;此外,北京當局正運用外交、經濟、文化、軍事等手段恐嚇壓迫台灣,並限制台灣參與貢獻國際社會正當權利。美國會主流意見強調,台灣充滿活力的民主、旺盛的公民社會,以及重要的戰略位置,讓台灣自然成為美國推動自由、開放「印太戰略」夥伴。因此,美國應支持台灣深化與日本、印度,以及印太地區相同理念國家接觸,支持台灣參加可以貢獻專長的「世界衛生組織」、「國際民航組織」、《聯合國氣候變遷合作綱要公約》等。

「美中經濟與安全檢討委員會」向美國會建議提升台美關係,首先是指導美國貿易代表署,恢復「美台貿易與投資架構協議」(TIFA)談判;其次是指導行政部門組成跨部會小組,研提美國支持台灣參與國際社會策略;第3項是建議國會修訂《出口行政法》或制定新法,禁止美國公司接受中共政府要求對台灣施壓措施;第4項是指導國防部支持台灣落實「整體國防概念」(Overall Defense Concept),邀請台灣參加美軍主導的聯合軍事演習,並協助台灣採購關鍵武器系統,以及鼓勵美台公司合作發展國防科技產業;第5項是建議國會放寬對台軍售需通知國會門檻,中止台灣現有武器裝備維修採購需通知國會規定等。

近年來,美國為牽制中共「一帶一路」,除推動「印太戰略」鞏固盟邦,並把海、空軍力重心移到印太地區。同時,美、中兩國在「4海2洋」戰略競逐加劇,美國要求印太地區盟邦正視共軍威脅,同步提高國防預算並增加對美軍購,分攤維護印太地區安全成本。此外,美國防部認為共軍可能奇襲台灣,要求台灣必須增加國防預算展現防衛決心,並在軍事戰略規劃配合美國布局,讓美國在台海的「兩面嚇阻戰略」發揮影響力。不過,美國基於美中台三邊綜合國力考量,尚未推動美台更新版「樂成作戰計畫」(Operation Plan Rochester)的具體規劃。因為,美國擔憂台灣日後若推動「公投台獨」政策,可能會改變台海和平穩定現狀,將讓美國陷入是否出兵護台兩難困境,甚至被迫捲入戰爭。

目前,美國民意對「出兵保護台獨」意願不高,國務院與國防部在面對「中共武力犯台」壓力下,仍會基於「一法三公報與六保證」的一個中國政策,運用「兩面嚇阻策略」,強調美國「反對台海任何一方片面改變現狀,也不支持台灣獨立」,明確為「公投台獨」與「中共武力犯台」,畫下美國設定的紅線。
    
值得注意的是,美國府會友台動作雖明顯增加,但川普政府對台政策仍呈現軍經分離矛盾,不願提出美台軍事與經貿整體合作計畫,讓台美關係發展如同缺一個輪子並失去方向感。8月28日,蔡總統宣布將解禁美豬美牛進口,為簽署「台美雙邊經貿協議」鋪路。美國務院亞太助卿史達偉隨即於8月31日表示,美台將舉行「經濟與商業對話」,但對於談判簽署「美台雙邊經貿協議」事宜,仍未提出具體方案。此外,川普政府雖把台灣納入「印太戰略」架構,還向台北要求增加對美軍購,既可刺激北京敏感神經,又可成為美中談判籌碼,但卻不願意提升台灣為軍事同盟夥伴,對「既出錢,又出力」的台灣並不公平。
   
另,美國貿易代表署無視台灣對美戰略價值,曾經對「美台雙邊經貿協議」談判「斤斤計較」,甚至還提出「沒有開放美豬,不能擴大貿易」要求,根本忽視台灣的內政難題與實質需要。白宮國安顧問歐布萊恩、國務卿龐佩奧與國防部長艾斯培等,都有意打「台灣牌」制中,但美貿易代表賴海哲堅持,台灣需先承諾美牛與美豬進口,「美台雙邊經貿協議」談判才能展開,已讓台灣飽嚐美對台政策的殘酷現實。

美國「亞洲基金會」主席藍普頓就指出,川普政府對台政策的混亂恐會傷害台灣。如果川普政府真的把台灣視為戰略夥伴,就應該解決對台軍經政策矛盾,簽署「美台自由貿易協議」,提供台灣實質的軍經綜合性支持,讓美台互惠關係提升到新境界。

 

三、 結語

川普政府於2020年5月20日發布《美國對中華人民共和國戰略方針》,確定美中戰略競爭目標、範圍、強度、時間,以及牽涉層面,但亦強調美國仍歡迎與中國發展建設性,以結果為導向的互惠關係。年來,美國會雖積極表態「遏中友台」立場,但通過提升美台關係法案及決議文,雖能提供行政部門對台行動法源依據,或提出國會意見(sense of congress)的建議,但對川普總統並沒有強制力。因此,台灣面對美中戰略競爭詭譎局勢,仍須對台美關係漸進提升現實性,有清醒認知。

當前,美國府會朝野對中共態度走向競爭,對台灣政策則有3種不同看法,一是主張美國應將對中與對台政策分開,改善美台關係時不必擔心中共反應;其次是認為美中關係開始惡化,美國應增強第一島鏈防禦能量,並把台灣納入軍事同盟體系;第三則是強調要有效對付中共,美國必須把許多議題掛勾與中共談判,讓中共付出代價,而台灣則可以做為籌碼。

美國副總統彭斯、國務卿龐佩奧、國安顧問歐布萊恩,以及國防部長艾斯培等,接連發表「中國威脅論」,並公開稱讚「民主台灣」是可信賴的夥伴。美國國會更出現「遏中友台」聲浪,積極推動並通過多項支持強化美台關係法案。美國中情局前亞洲首席情報官沙特指出,美國現在對台灣的支持力度,是過去數十年來所沒有看過的,而且美國官方正以更靈活的方式,解讀美國的「一個中國政策」,還運用「切香腸式」策略強化美台實質合作。

現階段,美國府會對於提升美台實質合作,擁有高度共識,而且積極運用綿密立法手段,讓「遏中友台」法案引發更多討論關注,進而落實「美國優先」、「敲打中國」、「推行印太戰略」,以及「支持民主台灣」等多重目標。不過,川普總統簽署《台灣友邦國際保護及加強倡議法》提到,美國應支持台灣成為,「不以主權國家為參與資格的國際組織會員」;同時,美國國安高層官員與將領雖有《台灣旅行法》,以及《國防授權法》支撐,仍無法公開訪問台北行程,不敢派出軍艦靠泊高雄港,也不願邀請國軍參加「2020年環太平洋多國聯合軍演」;另在支持台灣參與等國際組織活動領域,亦未見「突破性」成果。

例如,美國務卿龐佩奧與國會多位議員,於5月中旬呼籲「世界衛生組織」,邀請台灣以觀察員參加「世界衛生大會」,卻未能獲得世衛接受。美國甚至擔心在世衛表決失敗有損顏面,直白拒絕台北請求領銜,提出「討論台灣參與世衛組織案」。顯示,美國會推動的「遏中友台」法案功能,仍受制美中關係結構障礙因素,以及「一法三公報與六保證」的「一中政策」框限,讓台美關係提升難以突破瓶頸,也讓美國會跨黨派友台議員們,意圖推展「美台建交」行動,將繼續面臨政治現實壓力,以及美國國內法限制等阻力。這也凸顯出川普政府對美中台三邊利益結構比重,仍有其優先考量,並點醒台灣對美台關係質量提升,應務實處理才能行穩致遠。

更重要的是,台灣應注意「美台國防安全合作」,以及「深化美台經貿與科技合作」的「雙面刃」特質,避免跨越被北京當局視為挑釁的紅線,讓共軍獲得對台動武「師出有名」藉口。同時,台灣還應審慎評估美國對台政策立場,採取「戰略模糊」或「戰略清晰」的利弊得失,做為調整台灣戰略位置判斷基礎,並應同步與華府及北京當局,保持「公開性戰略溝通」,以防範未蒙其利先受其害。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)