張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
中華國土安全研究協會副秘書長
2020-07-20

華為(Huawei)經過20多年的發展已經成為舉足輕重的跨國科技公司,在5G領域扮演領導角色,備受矚目。美國為了阻止「2025中國製造」的實踐,試圖結合歐盟國家共同打擊華為5G設備的發展,這場科技戰從2018 年底孟晚舟事件開始,目前已經成為全球焦點議題。隨著美國大選逼近,美中衝突越來越白熱化,雙方精銳進出,直球對決;在國際上則設法拉攏盟友,以增加對抗底氣,贏得最後勝利。而在這場美中衝突中,德國戰場算是最激烈、最戲劇性。這個傳統上歸屬西方聯盟的德國是否站在美國川普的反華為路線上,還是會脫離美國投向中國懷抱,成為美中華為衝突中的關鍵戰役。

 

一、不同的華為政策:英國封鎖,德國放行

英國脫歐後,美國成為英國最重要的夥伴國家。強生首相身段柔軟,積極深化英美關係,接受川普領導;於是,英中關係發展就隨著美中關係的起伏而有所波動。所以我們看到了2020年初,強生決定開放使用華為5G設備,但2020年7月14日卻突然宣佈兩階段禁用「華為」5G設備:(一)2021年後不得再安裝華為5G設備;(二)2025年前所有現在已安裝的華為5G設備都必須移除。而強生要在5年內封鎖華為的原因有三:

第一,美國因素:美國希望英國能與美國並肩作戰,並作為其他國家的模範,以拉攏德國、法國、加拿大等國家加入反華為聯盟。

第二,香港因素:2020年7月1日港版國安法上路,美國立即制裁香港,迫使強生對中態度轉為反中、抗中,並將華為界定為「潛在敵國供應商」,會有危害英國國家安全的風險,必須禁止使用。

第三,晶片因素:在美國的制裁下,華為製造晶片的能力受到嚴重影響,而必須依賴其他晶片製造商,使英國對華為5G設備的信賴感降低。

強生擬封鎖華為的消息一出,北京政府馬上加強遊說活動,而英國企業則是砲聲隆隆。在眾多批評聲浪中,除了十億英鎊的預估損失外,英國電信(BT)總裁顏森(Philip Jansen)還鄭重表示:英國在10年內無法擺脫華為5G設備,如果想不使用華為,那至少需要7年準備時間;況且未來5年內,預計將有15-20次大規模的軟體升級,如果沒有升級那許多關鍵軟體將出現問題,而引發安全顧慮。很明顯地,顏森傾向支持華為,但在維護英美關係的政治考量下,顏森的專業分析恐怕難起作用。假使今(2020)年秋天英國下議院表決通過封鎖華為的話,那麼華為就必須退出英國。

就目前的情勢來看,美國聯合英國一起反華為的策略算是成功。而美國打英國牌,就是要在歐洲製造示範效果,而將德國、法國等重要歐洲國家拉入反華為聯盟。但英國的示範效果似乎不大,因為德國已經決定不加入反華為聯盟,而要開放使用華為5G設備。梅克爾不顧美英壓力而堅持與華為合作,這和梅克爾的「雙重數位化」政策有著密不可分的關係。

悉知,梅克爾將在2021年9月德國大選後下台,而做為歷史留名的謝幕大作梅克爾選擇了「數位化德國」與「數位化歐洲」的「雙重數位化」政策,以讓德國和歐洲能夠順利進入5G科技時代。在德國層面,梅克爾在第四任期中積極推動學校數位化、城鄉數位化與生產/製造數位化等「三化運動」,以建設具有競爭力的「數位化德國」。在歐洲層面,梅克爾亦將「數位化歐洲」列為優先政策;我們都知道,今(2020)年7月1日德國從克羅埃西亞手中接過歐盟理事會(Council of the EU)輪值主席的權杖;按照慣例,梅克爾於7月8日在歐洲議會(EP)報告未來6個月的任職計畫(Working Programme),在報告中梅克爾公佈了「數位化歐洲」的統合方向,其目的在於奠定「數位化歐洲」的基礎,以讓歐洲成為有競爭力、高速網路化的歐洲。經過詳細市調與專家討論後,梅克爾政府認為要落實這項「雙重數位化」政策的關鍵工具就是華為;因為選用華為5G設備,不但可以補強德國與歐洲落後的5G技術,而且還可以避免設備汰換的成本損失和延後使用5G設備的風險。

 

二、梅克爾「嚴管使用」的華為政策

2019年6月15日德國第二電視台(ZDF)公佈一份行動網路測試公司Opensignal所做的「歐洲國家4G行動網路覆蓋率」的分析報告,結果顯示:挪威的4G行動網路覆蓋率全歐最高,達到92.2 %;荷蘭位居第二(89.6 %),匈牙利第三(89.3 %),德國則排名第32,只有65.7 %;換句話說,德國行動網路的發展程度位居歐洲50國的後段班,令德國各界譁然。因此,德國政府相當重視這波5G改革,希望能儘速引入5 G科技,使98 %的家庭事務(例如:繳費、保險、醫療、銀行、學校聯繫等)、以及高速公路、快速道路、鐵路等交通運輸在2022年前都能5G管理,讓德國成為先進5G科技國家。

由此可見,德國政府相當重視5G設備的開發,而且要用華為的5G設備來達此目的,但資訊安全與國家安全的顧慮卻成為使用華為設備的絆腳石。德國政府經過漫長的內部討論與分析後,最後決定「同意使用華為,但應嚴格監管」,這項「嚴管使用」的政策主軸有二:

(一)提高安全標準,嚴格電信法規:
為了避免國家安全資訊被華為或中國政府竊取,德國計畫將提高5G通訊安全標準,其作法有三:

第一,擬於德國境內流通的5G設備須經「聯邦資訊安全局」(Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik; BSI)核准:「聯邦資訊安全局」是一個專門負責網際網路安全與網路基礎建設保護的聯邦級機構,隸屬德國聯邦內政部,總部設在波昂(Bonn),約有940位職員,未來將負責審理華為設備的執照申請與使用許可執照的核發。

第二,德國電信業者需確實遵守「聯邦網路局」(Bundesnetzagentur; BNetzA)所制訂的電信安全規定:「聯邦網路局」的全稱為「聯邦電氣化、天然氣、電信、郵政與鐵道網路局」(Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen),該局是聯邦級電信主管機關,直屬德國聯邦經濟部,總部設在波昂,職員約2,700人,主要權責在於強化德國鐵道基礎建設、周全德國電力與天然氣輸送網、以及保障德國通信安全等。在華為合作案中,「聯邦網路局」被賦予制訂通信安全清單的任務。

第三,強制條款:德國聯邦政府將立法嚴格規定,所有有關華為的5G設備,如果被發現有暗藏「後門」(Backdoor)程式,而可能導致聯邦政府機構的資料遭竊者,德國聯邦政府得勒令電信業者更換設備,藉此以保障資通安全。
 
(二)簽訂德中「無間諜協議」:
「無間諜協議」(No-spy Agreement)的宗旨在於「保證華為設備所傳輸的資料不會轉給中國政府」。梅克爾提出簽署「無間諜協議」的建議後馬上獲得中國政府與華為公司的正面回應。有了「無間諜協議」的保障後,德國政府遂遵照公平競爭原則讓華為參與德國5G網路設備的建設。

 

三、德國模式具示範效果,華為接受度將提昇

截至目前為止,歐盟國家並沒有統一的華為政策,其原因有二:第一,27歐盟會員國對於華為5G設備可能危害國家安全的解讀不同;第二,歐盟會員國對中國各有不同的外交利益考量,因此難以形成一致政策。而歐盟的行政機構「歐洲執行委員會」(European Commission)也沒有辦法強制歐盟會員國封鎖或使用華為5G設備。然而,歐洲執行委員會在2019年3月建議歐盟會員國「在考慮使用華為5G設備時,應該審慎評估各國網路安全」;歐洲執行委員會負責「數位單一市場」(Digital Single Market)的執委(Commissioner)安習博(Andrus Ansip)則強調「5G設備固然能夠改變我們的社會與經濟生活,並為人類與商業創造無限機會,但我們也不可以在沒有百分之百安全保障的情況下使用這樣的科技」。由此可見,歐洲執行委員會的立場較為保守,而一直在提醒歐盟會員國要以國家安全為優先考量,不要貿然使用華為設備。

但這樣的保守建議對歐盟會員國不具約束力,使用或不使用華為5G設備的決定權還是握在會員國手中。就目前的情勢觀之,法國、義大利、荷蘭、波蘭等國家傾向禁止使用華為5G設備,而西班牙與德國則是允許使用,其中德國的放行態度更具意義,其後續影響有兩個點值得觀察:

第一,    引入華為5G設備有利「數位化德國」的推行:德國政府以提高5G安全標準的方式允許華為5 G設備進入德國,如此的作法可以立刻獲得兩項正面效益:首先,保障德國可以用較低的成本發展5G設備,並保障德國的5G設備不至於落後其他國家;其次,用嚴格法律禁止華為5G設備從事間諜活動的方式,既可以提高華為5G設備的安全性,又可以消除華為5G設備會威脅國家安全的疑慮。

第二,    「德國模式」有利華為拓展歐洲5G市場:德國是歐盟最具影響力的領導國,其經濟力最強、人口最多、預算貢獻最大。2020年下半年德國接掌歐盟理事會輪值主席的位子後,讓德國得以利用輪值主席國的優勢地位,推銷以華為建構「數位化歐洲」的理念。因此,我們可以合理推斷,梅克爾會把德國「嚴管使用」華為的模式帶入歐盟。是故,在「德國模式」的示範作用下,未來將有更多的歐盟會員國接受華為5G設備,如此一來,華為在歐洲的市佔率將扶搖直上。

準此以觀,在這場美中華為戰役中,美國與中國都打出歐洲牌,希望能夠拉攏歐洲來打敗對方。很明顯地,美國得到英國的支持,而中國則有德國相挺。然而,英國已經脫離歐盟,因此無法在歐盟內部扮演護衛美國利益的「特洛伊木馬」角色,所以,川普期待以英國來影響歐洲國家華為政策的策略,恐怕難以奏效。相反地,中國抓住德國,等於吃了一顆定心丸,因為梅克爾視華為5G設備是「雙重數位化」的成功保障,所以,梅克爾勢必會在德國與歐盟內大推華為設備。在這種情況下,使用華為5G設備的歐盟國家可望增加,而中國也將在這場美中華為戰役中成為贏家。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)