王萬里 

2021-09-03

伊朗核武 (openDemocracy flickr CC BY-SA 2.0 )


前言

為遏阻伊朗發展核武,歐盟於2006年起展開外交努力,聯合安理會五個常任理事國以及德國,與伊朗進行P5+1冗長談判,終於2015年7月14日在維也納簽署「聯合全面行動計畫」 (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA ) ,通稱為「伊朗核協定」,並成立由參與國代表組成的「聯合委員會」監督協定的執行,由歐盟擔任主席及協調人。核協定目的在藉由解除聯合國及歐盟與美國對伊朗實施的經濟與金融制裁,換取伊朗重新設計、轉換及減少核能設施,包括限定鈾濃縮純度3.67%、儲存量300公斤,以及離心機6104個。目的在將伊朗核計畫侷限於和平用途,伊朗也同意由國際原子能總署對其核設施進行實地檢查。同月聯合國安理會15個理事國全票通過該協定(第2231(2015)號決議案),並於2016年1月正式生效。此一協定堪稱歐盟在外交上之重大成就,也是歐巴馬政府的一個外交資產,國際原子能總署的報告證實伊朗確實履行該協定。 

核協定普遍受到國際歡迎,認為對區域安全與穩定有重大的貢獻,而伊朗也得以重新與國際接軌, 但卻帶給以色列及沙烏地阿拉伯極大的恐懼,不願伊朗重返國際社會及擴大對中東的影響力。協定也在美國引起極大爭議,共和黨議員及若干具影響力的民主黨議員對此大加批評,認為協定沒有限制伊朗彈道飛彈發展及解決區域安全的威脅。另外協定中列有落日條款, 例如10年後將解除對離心機的限制、15年後解除低濃縮鈾數量管制等,因此認為協定只是延緩伊朗發展核武的時程,但解除制裁將增加伊朗的影響力,進一步危害區域安全與穩定。

 

川普退出核協議

川普上臺後戰略目標轉向,為了阻止伊朗的彈道飛彈計畫及對中東地區輸出恐怖主義,於2018年5月8日宣佈將於年底退出核協定,並要求重新談判一個擴大的協議,納入伊朗彈道飛彈計畫。川普除恢復對伊朗的原有制裁外,並於8月增加新的制裁,企圖徹底摧毀伊朗經濟,以迫使其讓步,但遭到其他參與國的反對。川普除要求參與國退出協定外,也威脅將依據國內法制裁與伊朗進行貿易的外國企業,此即所謂的「次級制裁」(secondary sanction),對歐盟與伊朗經貿關係產生極大影響,並導致歐盟企業面臨兩難困境。因為繼續與伊朗貿易雖符合歐盟承諾,卻違反美國法律,特別是對在美國擁有市場的企業將產生重大的影響,對中小企業來說,即使未直接曝險,也會因為銀行懼怕美國制裁不敢貸款而間接受到影響。川普的極限施壓導致伊朗經濟面臨崩潰邊緣,例如佔伊朗出口80%的石油,在2016年核協定生效後每日出口超過210萬桶,到2020年中時僅剩下30萬桶。

為報復川普的制裁,伊朗於2019年5月8日宣佈停止履行核協定部分條款,並威脅如美國6個月內未採取履行承諾的具體行動,將恢復提煉高純度濃縮鈾。2020年1月3日美國使用無人機刺殺甫抵達巴格達國際機場的伊朗軍事領袖蘇萊曼尼將軍後,伊朗實質上已退出該協定,包括將濃縮鈾純度提高到20%。12月由反羅哈尼總統鷹派人士控制的國會,通過立法將鈾純度提高到60%,接近核武所需的90%。

 

歐盟的困境

歐盟持續協調美國重返協定, 對次級制裁堅決反對,因為歐盟自1996年就規定,如果歐盟公司因為遵守其他國家的法律而違反歐盟法,將遭到制裁。 而次級制裁除與歐盟法抵觸外,也等於否定了歐盟的戰略自主地位。為了繼續遵守核協定, 歐盟成員國同意制訂共同規範來保障與伊朗貿易的歐盟公司,並研擬出規避「國際銀行匯款系統」的「支援貿易匯兌工具」,以降低美國制裁的風險。 但由於該工具並未提供足夠的法律保障,並且是以醫藥、食品項目為優先,不易處理石油交易,而且歐洲公司也不願甘冒美國制裁的風險,因此僅具有政治象徵意義,未產生實質效果。 

核協定對歐盟地緣政治、外交及經濟具有重要戰略意義。地緣上:避免中東地區核擴散風險,有助歐盟地緣政治利益;外交上:由於該協定是歐盟努力促成的,因此維持協定對歐盟的國際可信度具有重要意義;經濟上:伊朗是歐盟的重要貿易夥伴,歐洲公司對伊朗能源開採已有重大的投資。但川普執政後美歐緊張加劇,侷限歐盟的協調能力,另外歐盟也無足夠的外交工具在伊朗與美國之間扮演調停角色,這也是為何歐盟未主動推動重返維也納會談,而是在伊朗敦促及美國首肯下才重新擔下這個任務。 

 

拜登政策轉向

川普退出核協定及採取極限施壓在戰術上是一個錯誤,不僅未能如原先預期伊朗會因妥協而重新談判新協定,反給了伊朗不遵守核協定的藉口,加速推動核計畫並累積知識與經驗。據國際原子能總署評估,在2015年核協定簽訂時,伊朗生產製造核彈所需的核燃料約需1年時間,而現在僅需幾個月而已,另外伊朗也開始發展先進的離心機以加速提煉濃縮鈾。

川普退出核協定對拜登來說是外交上的燙手山芋,一方面為阻止伊朗發展核武、遵守國際承諾及修補與歐洲盟邦關係,不得不重返核協定,另一方面也必須顧及國內鷹派對伊朗的強硬立場,及國會對他施政支持的影響。雖然拜登也希望將來能和伊朗達成一個擴大的協議以取代核協定,不過基於現實考量,伊朗目前不可能同意重新談判一個新協議,必須先重返核協定才能循序漸進。拜登將核協定列為外交政策的優先議題,並提出在伊朗全面遵守協定下,願意分階段撤銷川普對伊朗所實施不符核協定的制裁。惟伊朗堅持川普違反協定在先,要求美國重返協定並一次性完全撤銷對伊朗的制裁包括2018年8月新增的制裁,才願意完整履行協定。此反映美伊之間由於缺乏互信基礎,要雙方重返並遵守協定十分困難。

 

重返維也納

拜登上台後伊朗對美國重返核協定是有所期待的,2021年2月2日伊朗外長在接受CNN訪問時,建議歐盟居間協調美伊重返並履行協定。2月4日美國國家安全顧問蘇立文表示,美國正積極與歐盟協商有關伊朗問題,算是正面回應。2月18日國務卿布林肯會晤英、法、德三國外長,表達對伊朗採行外交的意願,開啟美伊重返談判桌的契機。不過伊朗堅決表示絕不重啟核協定談判,只談如何重返及履行該協定,並要求美國立法建立一個機制以避免重蹈川普退出協定的覆轍。此一訴求以美國的政治現實來說幾無可能,拜登也無權拘束未來總統,此由川普退出國會已經批准的中程核武協定及開放天空協定就可以瞭解。

4月2日停滯多年的聯合委員會再度於維也納舉行會談,並設立2個工作小組,一個是研究美國重返協定需要解除的制裁,另一個是伊朗重返協定必須遵守的鈾濃縮及儲量限制,目的在建立一個美伊同步重返的路徑圖。不過由於伊朗堅持不與美國直接談判,因此會談是由伊朗與P4+1舉行,再由歐盟居間與下褟對街的美國代表團進行穿梭外交。會談到6月底一共舉行6個回合,有效拉近美伊之間的立場,雙方對重返核協定都抱持樂觀,擔任主席的歐盟也認為談判即將完成。6月18日伊朗舉行選舉,強硬保守派司法總監萊希當選新總統,其所屬陣營不僅對美國極度不信任,也反對羅哈尼政府簽署的核協定。7月20日伊朗政府發言人表示,最高國家安全委員會決定將後續談判授權新政府進行,使重返核協定前景蒙上陰影。


結論

對美國來說無論是遏阻伊朗野心或是履行對區域盟邦的承諾,都不易克竟其功。美國沒有把握時機在羅哈尼任期結束前完成重返核協定談判,使未來處理伊朗核計畫更為艱難。由於川普退出協定後伊朗的核計畫又有了進一步發展,逐漸趨近核武目標,因此談判如再拖延,伊朗將不願回到原先談妥的核協定。鑑於伊朗新總統反美及反協定立場,對重返談判極可能採取較前政府更為強硬的立場,使美國進退維谷。除非雙方願意妥協,否則要完成重返協定談判將更為艱難。妥協對美伊雙方來說都是困難的決定,必須仔細盤算所要付出的代價。但如果無法達成妥協,對雙方也有政治風險:就拜登來說,未能讓伊朗重返協定以阻止其發展核武,在外交上將是一個重大挫敗,同時也因為歐盟協調無功,致無法修補跨大西洋關係;對伊朗新政府來說,在當前疫情肆虐經濟承受巨大壓力之際,改善經濟將是施政主要目標,如無法促成美國解除制裁以加速經濟復甦,勢將遭到民意的反彈。

8月5日萊希在就職演說中表示,將追求與各國的建設性關係,美國國務院發言人則再次呼籲伊朗把握機會儘速完成談判。8月9日萊希與法國總統通電話時,馬克宏敦促伊朗儘速重返談判桌,並終止違反協定的核活動。萊希則表示任何重返談判都必須確保伊朗的權利及利益,並強調歐洲國家在協助伊朗終止美國制裁上的失敗,但並未拒絕決重返談判桌。萊希發言是否暗示將對重返協定採取彈性立場,各方解讀不同,未來新政府是否維持目前的談判團隊,或任命強硬派擔任談判代表,將是觀察伊朗立場的一個指標。歐盟認為伊朗可能於9月初回到談判桌,由於歐盟扮演美伊間穿梭外交的協調角色,又是聯合委員會主席,是否持續受到美伊信任及中、俄支持,將對核協定存續具有重要的影響。


(本專欄作者意見不代表論壇立場)

關於作者
王萬里是比利時魯汶大學政治學博士,現任布魯塞爾自由大學客座教授,亞太研究講座執行長