2021-10-13

 

新冠肺炎疫情大爆發造成全球各地不僅陷入對抗疫情的苦戰中，亦須面對隨之而來的民生與經濟難題，而馬來西亞也不例外，大約在2020年3月時發生第一次疫情爆發。雖然大馬的疫情在政府實施「行動管制令」（Movement Control Order）之後有遞減的趨勢，但在2020年9月的沙巴州選舉之後又再次失控。儘管大馬當局在疫情較嚴重的地區實施「有條件行動管制令」（Conditional Movement Control Order），疫情仍持續惡化至隔年。2021年1月12日，大馬政府在醫療體系瀕臨崩潰的情況下，宣布進入緊急狀態。

與此同時，大馬也開始須面對「喜來登政變」（Sheraton Move）所造成的政治動盪。2018年贏得全國大選的希望聯盟（Pakatan Harapan，簡稱：希盟）在執政不到兩年的時間，失去了國會多數議席，轉而由新成立的聯盟：國民聯盟（Perikatan Nasional，簡稱：國盟）取而代之。不過，國盟政府所掌握的優勢非常微小，若有議員決定跳槽希盟，則很可能再次使執政團隊再度更迭。事實上，希盟也多次聲稱已掌握多數國會議席，但最終仍無法說服大馬最高元首更換首相。國盟政府就在如此動盪的政局下，承擔控制疫情及復甦經濟之責，而大馬前景似乎並不樂觀。

國盟政府的領袖為慕尤丁（Muhyiddin Yassin）。他正是在「喜來登政變」中順利取代馬哈迪（Mahathir Mohamad），進而成為大馬的第八任首相。在此之前，慕尤丁與馬哈迪同為土著團結黨（PPBM）的重要領袖，其中慕尤丁為該政黨之主席，而馬哈迪為名譽主席。「喜來登政變」的緣由主要是希盟政府中對於馬哈迪應否將首相一職退讓給安華（Anwar Ibrahim）出現了分歧，形成兩大派系。事實上，安華在2018年的全國大選前因政治迫害而入獄，而馬哈迪在當年的全國大選以前曾表示自己會在希盟勝選、待安華獲得最高元首特赦出獄後，交接首相一職予他。

不過，慕尤丁及部分希盟成員並不認同此安排，並與當時的在野黨密謀組織新的聯合政府，以支持馬哈迪繼續擔任首相。儘管馬哈迪並不支持此作法，慕尤丁依然自行宣布土著團結黨脫離希盟，導致希盟政府失去國會多數議員之優勢。馬哈迪隨即便辭去首相以及土著團結黨名譽主席二職，以表示自己與該政黨脫離希盟之行動無關。慕尤丁便在此情況下聯合希盟陣線以外之政黨，成立了國盟，並取得他們對其擔任首相之支持。大馬最高元首在召見各政黨領袖之後，宣布慕尤丁獲得國會多數議員之支持，於2020年3月1日在國家皇宮宣誓成為新任首相。慕尤丁成功上位後便面對相當棘手的問題，他不僅要應付希盟對其政權之威脅，更要領導大馬走出疫情之困境。不過慕尤丁未能妥善解決這些挑戰，大馬更是在其領導下防疫失利而進入緊急狀態。

2021年7月底至8月中旬之間，大馬再次陷入政局危機。在大馬最高元首及統治者會議的要求下，政府於7月26日至8月2日之間召開特別國會會議，以辯論是否需要解除緊急狀態及緊急法令。首相署部長達基尤丁（Takiyuddin Hassan）卻在特別會議中直接宣布政府無意展延緊急狀態及緊急法令，被在野陣營批評為刻意避開辯論，同時被質疑不符合憲法程序。由於大馬憲法規定解除緊急狀態必須獲得大馬最高元首的同意，而大馬皇宮於7月29日發布聲明表示最高元首並未批准，因此對特別國會會議自行宣布解除緊急法令一事感到相當失望。
 

整起事件導致首相慕尤丁的權力開始動搖，最終失去了多數國會議員的支持。8月16日，慕尤丁正式辭去首相一職，而最高元首於20日任命依斯邁沙比利（Ismail Sabri Yaakob）為新任首相。政局危機似乎還未解決，新政府的地位仍岌岌可危。

 

大馬第九任首相依斯邁沙比利，同時也是長期主宰馬來西亞政治的巫統（馬來民族統一機構，又譯為巫來由人統一組織，United Malays National Organization，簡稱：巫統UMNO）副主席。換言之，大馬政權再次回到了2018年以前長期執政的巫統。最高元首選定依斯邁為新任首相，是因為他認為依斯邁掌握國會簡單多數議員的支持。事實上，新任首相僅以114名議員的支持，便通過簡單多數的門檻（亦即超過總數為220議員的一半），因此其政權如前任首相慕尤丁一樣不穩定。

事實上，依斯邁可謂處在一個內憂外患的情況中。他在黨內的地位雖然很高，但相比黨內其他重量級政治人物，如納吉（Najib Razak，前馬來西亞首相）及阿末扎希（Ahmad Zahid Hamidi，前馬來西亞副首相）等，他的政治生涯較為低調，勢力也並不穩固。在正常情況下，依斯邁應該較難獲得成為首相的機會。不過他在慕尤丁還擔任首相時，曾任國防部長及副首相職位，為慕尤丁派系願意支持的人選。巫統推薦他作為首相被解讀為保住執政權的策略之一，因為他是巫統與慕尤丁派系重要的橋梁。不過待下一屆選舉時，依斯邁極有可能被取代。依斯邁現在掌握大馬政治人物最覬覦的權位，不僅要面對黨內鬥爭與勒索，更需要提防在野陣營重複「喜來登政變」，使他失去國會多數議員的支持。

由於依斯邁曾為慕尤丁政府下的重要內閣成員，慕尤丁政府的抗疫不利很可能對他的公信力造成不利影響。除此之外，依斯邁組成的內閣成員也並無明顯變化，相比慕尤丁政府可謂是換湯不換藥。依斯邁政府在國會中僅掌握非常微小的優勢，在野陣營對其執政能力的質疑及批評，可能造成依斯邁政府失去該優勢。因此，依斯邁在面對疫情控制和經濟復甦的難題之前，必須先確保其政權之穩定性。

依斯邁或許是從慕尤丁在下台以前採取的措施取得靈感，向在野陣營提出簽署一項跨黨派的合作協議，以一些重要的制度改革換取在野陣營對政府的支持。這種合作方式是西敏制（Westminster，是指沿循英國國會體制，奉行議會至上原則的議會民主制）議會民主國家下所謂的「信任供應協議」（Confidence and Supply Agreement），即政黨之間保證支持政府的合作協議。特別是在不信任動議（motion of no confidence）或預算法案中，簽署協議的在野陣營，將使用投出支持票或棄權等策略，以表達對執政黨的支持。雖然依斯邁提出的合作協議並非以「信任供應協議」為名，而是「政治穩定及轉型諒解備忘錄」（Memorandum of Understanding on Political Stability and Transformation），但兩者作用本質上是相同的。

該諒解備忘錄是由依斯邁代表政府與希盟成員的四名代表簽署。希盟代表分別為人民公正黨（PKR）的安華、民主行動黨（DAP）的林冠英、國家誠信黨（AMANAH）的末沙布（Mohamad Sabu），以及沙巴民統（UPKO）的威弗列丹敖（Wilfred Tangau）。值得一提的是，其他在野政黨如沙巴民興黨（WARISAN）、祖國鬥士黨（PEJUANG）、民主聯合陣線（MUDA），以及無黨籍議員等等，都還未簽署該協議。不過，大馬政府相信在希盟簽署以後，這些政黨也會陸續加入。

在這個合作協議下，依斯邁政府與國會中最大在野陣營達成「政治停火」的情況，確保政治穩定，朝野雙方一同將焦點放在解決疫情及民生之問題。不過，此合作協議並非只是朝野合作那麼簡單，諒解備忘錄也包括了數項重要的制度改革，對大馬未來政治局勢之發展具有重要的影響。

 

依斯邁在宣示成為首相之後，發表的第一個演說中提到新政府將以「馬來西亞一家」（Malaysian Family）為其執政的核心價值。「政治穩定及轉型諒解備忘錄」正是在此概念的基礎上誕生。該備忘錄除了第一項內容為對抗疫情之相關計畫之外，其他五項內容皆與政治制度之改革相關。

在防疫計畫的部分，此諒解備忘錄中提到政府將在國會中提案，挹注馬幣450億令吉（約為新台幣3,000億元）以強化醫療體系、增加救濟紓困金，以及協助企業持續發展等。這筆資金也將會用在實施「FTTIS+V」的防疫策略上，亦即：尋找（Find）、檢測（Test）、追蹤（Trace）、隔離（Isolate）、支援（Support）與接種疫苗（Vaccinate）。另外，諒解備忘錄中也指出國家復甦委員會（National Recovery Council）的成員比例，高達50%須為公部門及私部門的專家。該委員會是由慕尤丁任職首相時成立的，目前也由他在無給職的狀態下繼續領導該委員會。

新政府在此諒解備忘錄中也同意不會在2022年7月31日以前解散國會。換言之，大馬在此日期以前將不舉辦全國大選，對大馬接下來大約一年時間的政治局勢，具有強力的穩定效果。此舉也將幫助政府有效地實施防疫計畫。

在政治制度改革方面，該諒解備忘錄包含許多公民社會團體長期推動的改革，包括修憲禁止議員跳槽、投票年齡降低至18歲、落實選民自動登記，以及首相任期十年為限等等。這些改革皆為「行政轉型」的內容，且必須在2022年第一次會議以前實施（一般落在3月份），否則此合作協議將失去效力。事實上，希盟也曾嘗試推動部分改革，但因為涉及到修改憲法的程序，必須獲得國會三分之二多數議員的支持，以往都以失敗告終。這次改革若能成功，不僅是大馬政治與選舉改革重要的里程碑，更是朝野合作的重大突破。對於長期因為跳槽而失利的希盟而言，也將是樂見的發展。

此外，該諒解備忘錄也涵蓋「國會改革」之內容，其中一大重點為國會議員所獲撥款的調整。這些撥款的用途為國會議員服務所屬選區之資金。在此之前，在野黨議員所獲得的撥款皆少於執政黨議員。以2020年為例，執政黨議員可申請高達馬幣350萬令吉（約新台幣2,342萬元），但在野黨議員只能申請馬幣10萬令吉（約新台幣67萬元）。在此諒解備忘錄下，希盟成員黨下的國會議員將享有和執政黨議員一樣的動支款項，仍未簽署該諒解備忘錄的政黨則無法獲得同樣的待遇。

另外一項亮點是針對國會特別遴選委員會（Special Select Committee）的改革。特別遴選委員會是由非部長級國會議員所組成，主要職責在於監督或調查特定部門的運作，以便能向國會提供客觀中立的建議或因應措施。在此諒解備忘錄下，現存的委員會將重組，以調整其成員比例至更為貼近國會中的政黨比例，同時政府也將設立新的特別遴選委員會。

在此諒解備忘錄內容中，具體內容較少的部分為《1963年馬來西亞協定》（MA63）相關的修憲法案。MA63是一份取代馬來亞聯合邦的協議，由當時的馬來亞聯合邦與北婆羅洲（沙巴）、砂拉越以及新加坡結合形成「馬來西亞」。該協議下，沙巴與砂拉越應享有與馬來亞聯合邦同等地位之權利，但此權利自MA63簽署後已逐漸被削弱。掌管法律事務的首相署部長旺朱乃迪（Wan Junaidi）表示，政府計畫在10月底提呈MA63之修憲法案，以糾正聯邦憲法對MA63誤解之條例、恢復沙巴及砂拉越自1963年來因修憲或立法而受侵蝕的權利。此外，修憲後也將落實憲法中明文規定但未完全執行的內容，特別是在政府執行的層面，例如增加沙巴和砂拉越對教育、語言和宗教的行政權力，以及提高其政府對自然資源收入的特許權使用費等等。

另外，諒解備忘錄中有關司法獨立的內容也不具體。簡單來說，只要政府有出現破壞司法獨立之行為，希盟便可解約。諒解備忘錄中也提到關於成立一個督導委員會。此委員會將包含10名國會議員，其中5名為執政黨代表，5名為在野黨代表，每兩周召開一次會議，以監督諒解備忘錄之落實進度。

除此之外，依斯邁政府也必須在提呈法案之前，與希盟進行協商討論，並在最後提案時納入希盟之觀點與意見。這也包括即將在10月底提呈的2022年預算案，依斯邁政府必須與希盟合作制定雙方認同之版本。如此合作的模式，未曾在大馬出現。這樣具有開創性的朝野合作，是否會為大馬帶來更多進步與發展？

 

各界對於「政治穩定及轉型諒解備忘錄」持有褒貶不一的意見。希盟與巫統簽署這份協議可能會造成部分支持者認為希盟正在勾結敵人。因此，希盟也極力說明這次合作並非「信任供應協議」，以劃清希盟與執政黨的界線，聲明希盟依然會盡其在野黨的功能。在巫統方面，特別是較為保守的派系，或許對重大的制度改革感到非常排斥，可能對依斯邁政府落實諒解備忘錄的內容形成阻力。

希盟與伊斯邁政府在此合作協議中，或許各有不同的利益考量。希盟長期以來就希望推動這些制度改革，以改善大馬選舉的遊戲規則，促成更為公平的競爭。依斯邁將選舉日期延後至2022年7月以後，為其保住權位獲得了更多籌備的時間，更是降低執政期間被迫下台的風險。雙方正是各有所需，才造就了雙方相互妥協，攜手合作的局面。一旦對方失去利用價值後，這份協議是否會夭折？

回顧過去大馬一黨獨大的政治局面，執政黨是不可能與在野黨進入如此合作關係的，更何況是針對維護其政權重要的制度進行改革。如今這個「停火協議」更是大馬自「喜來登政變」以後，雙方難得可以喘息的機會，並將焦點放在解決疫情的當務之急。在最理想的狀態下，若諒解備忘錄的內容都能實現，這對大馬未來政治發展是非常良好的影響。無論如何，大馬朝野在簽署該諒解備忘錄時，已顯示大馬政治正邁入新的章節。


本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第14期
本專欄作者觀點不代表論壇立場

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關於作者

黃以樂為馬來西亞人，目前就讀於國立政治大學東亞研究所，主要研究領域為馬中關係及馬來西亞內政。