黎柏君
2021-09-22
在1997年亞洲金融危機爆發以前，泰國長年維持約8%的GDP成長率。即便是在金融危機之後，泰國也能迅速從危機中恢復，雖然GDP成長速度不若以往，但也能維持穩健成長。直至2010年代，泰國的人口紅利逐漸將人均收入推向高峰，使泰國邁入中高收入國家之列。
泰國的經濟成長主要源自於都市化發展和工業聚落的出現，其經濟發展結構則是從農業逐漸向工業位移。在工業發展的過程中，泰國先以進口替代策略為優先，而後轉向出口為導向及營造投資友善環境為主的經濟發展模式。儘管如此，現今泰國仍有約三分之一的就業人口位在第一級產業部門，在糧食安全（food security）上對泰國經濟帶來重要的貢獻。一系列的經濟發展策略也成功讓泰國的貧窮率（以貧窮線下的人口為計算標準，2020年世界銀行對於中高收入國家的貧窮定義為每日收入低於5.50美元）自1960年代的60%大幅下降至2019年的6.2%。
然而，2020年初爆發的新冠肺炎疫情使得泰國經濟發展嘎然而止，而2020年泰國GDP成長率下跌6.1%，以及貧窮率又升至8.8%就是最具意義的指標。新冠肺炎疫情又再次使泰國積壓已久的產業升級議題浮現，而根本性提升經濟體質才是讓泰國長遠永續發展的解決之道。泰國政府於2018年拋出《20年國家發展戰略規劃》（2018-2037），便是希冀泰國能夠躋身高收入國家之列，並透過創新和永續發展為導向的政策，讓國家成為能創造出高附加價值的經濟體。
本文將首先介紹泰國經濟發展的歷史，並聚焦探討近代泰國的經濟政策，最後則將檢視疫情下的泰國經濟發展。
泰國經濟發展史回顧
1960年代：農產品和原物料出口
延續著許多東亞國家的經濟發展軌跡，1960年代泰國透過原物料和農業加工產品出口，就得以達到每年約8%的經濟成長率。當時，稻米、柚木、錫礦、橡膠等原物料和農產品就佔據了出口產值的80%以上。泰國政府在這個階段專心於發展基礎經濟建設，包含公路、水壩、水庫等。國際貿易也完全由政府掌控，特別是稻米出口上由國家企業所壟斷，並透過高額的出口稅壁壘限制民間稻米直接出口。1966年，泰國政府設立了投資促進委員會（Board of Investment），以期能夠吸納更多海外投資者為泰國經濟發展帶來支持。同年，泰國和美國簽訂《泰美友好和經濟合作條約》（Treaty of Amity and Economic Relations Between Thailand and the US），免除許多美國公民對泰國投資或設立公司的限制。
1970年代：進口替代策略
憑藉著在工業化進程上的努力，為了降低對進口產品的依賴、節省外匯支出、增加國內產品的附加價值，以及減少僅在第一級產業出口的風險，泰國政府開始採用進口替代的經濟發展策略。國內政策開始優先將重心放在大規模資本集中的產業上，例如紡織、汽車和製藥業等。此時，進口關稅相對其他國家仍低，在一般民生消費產品約為30%至55%，但在目標產業則保持較高水準，例如汽車進口稅率維持在90%以上。1972年，泰國通過了《外人商業法》（Foreign Business Act），用以保護在國內已有生產量能的產業，並提供外國企業在資本較為欠缺且需要發展的產業上，例如上述的紡織和汽車產業等。
1980至1996年：經濟改革和出口導向政策
1979年的第二次石油危機，以及美國對泰軍事援助的終止，讓泰國公部門須面臨赤字的風險。此外，農產品出口的衰退也讓泰國國際收支帳上面臨壓力。布列敦森林體系在1973年崩解後，泰國政府仍選擇繼續讓泰銖和美元掛勾，為泰國帶來一系列的經濟變革上的連鎖反應。1985年時，由於美國的巨額貿易赤字，美國、日本、英國、法國與西德在美國紐約廣場飯店會晤，簽訂《廣場協議》（Plaza Accord）使美元對日圓及德國馬克等主要貨幣有秩序性地下調，從而導致日圓大幅升值。泰國政府選擇讓泰銖和美元掛勾的結果，便在《廣場協議》簽訂之後連帶導致泰銖大幅貶值。
貿易逆差和泰銖貶值使泰國政府不得不選擇迎向全球化的浪潮，降低關稅壁壘和出口稅管制，全面推動以出口為導向的經濟政策。當時的日本以及身為新興工業體的台灣和新加坡，正逢本土市場慢慢失去勞力密集加工產業的比較優勢，紛紛受到泰國低廉的勞工薪資吸引，轉而前往泰國設廠投資。
隨著迎接外國直接投資（Foreign Direct Investment, FDI）政策的出台，紡織和皮革等輕工業和製造業出口逐漸超過了農業出口產值。在FDI的加持下，電子產品組裝、製鞋、電腦和汽車零組件製造業也逐漸成為泰國出口的範疇。不過，大部分的出口產值和經濟成長都僅集中在首都曼谷和周邊省份，並未擴及到泰國其他區域。
1997年至2020年：亞洲金融危機的衝擊和重建
泰國出口在1996年出現大幅衰退，源自於技術性勞工資源（skilled workforce）缺乏的結構性問題。出口大幅增長並未帶動技術性勞工的培養和成長，使得泰國無法和台灣及韓國競爭。政府未在教育上進行積極性投資，導致人力資源無法因應高附加價值產業市場的要求。1997年，泰國僅有17%的人口完成高中學業。此外，當時泰國每百萬人僅有260名工程師，和韓國的每百萬人有2,500名工程師相比有極大差距。泰國的生產能力無法和逐漸成長的薪資匹配，也使得泰國面臨無法進入技術密集產業的困境，導致外商甚至泰商轉而向周邊其他仍具有低薪和勞力密集優勢的國家投資。1997年7月泰國宣布放棄固定匯率制，實行浮動匯率制。泰國實際生產力的不足完全反映在泰銖價值大幅下跌的事實，即便泰國政府採取高利率以維持匯率穩定，但仍因見底的外匯存底導致資本紛紛外移，對泰國經濟帶來嚴重打擊。泰國經濟的蕭條後續導致其他亞洲新興經濟體的衰退，擴散成為遍及亞洲各國的「亞洲金融風暴」。
2000年起，泰國展開了一系列的結構性經濟改革。泰國一方面透過稅收減免、整建基礎建設（如曼谷素萬那普國際機場就是在2001年建造、2005年完工）、提供其他相關優待政策以歡迎外資和提高出口量能，另一方面則開始開發內需經濟，讓除了首都曼谷和周邊地區以外的外府都能夠獲得發展。此時的泰國GDP成長率約維持在3至5%的穩定增長，雖然不若以往強勁，但受到節育政策的推行，以及因教育和職涯發展導致的延遲生育等影響，泰國在2010年代加入中高收入國家之列，人均所得也逐漸攀向高峰。
泰國經濟發展規畫
近30年泰國經濟以第三級產業為大宗，自1990年代起至今便占GDP的55%左右。這樣的比例和中高收入國家普遍一致，但若要達到高收入國家的目標，勢必須要提高第三級產業所占的比例。泰國在旅遊業具有比較優勢，特別是在醫療旅遊上為泰國帶來極高附加價值，但經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）認為，泰國仍需要在資通訊與金融等領域努力，才得以支持高科技製造業的發展，使泰國經濟完成轉型。泰國政府並非沒有意識到泰國經濟轉型的重要性。泰國總理帕拉育（Prayut Chan-o-cha）便在2016年喊出「泰國4.0」（Thailand 4.0）的口號。所謂「泰國4.0」，便是從最初「泰國1.0」的農業、「泰國2.0」的輕工業和進口替代、「泰國3.0」出口導向產業演變而成，希望能夠透過數位經濟全面為泰國產業帶來提升。「泰國4.0」聚焦在十項產業，前五項為針對泰國國內已具備發展基礎的產業進行轉型，包含電動車、智慧電子、高階旅遊（wellness tourism）、生技農業、和加工食品等五項產業，而後五項則為未來趨勢產業，包含機器人、航空與物流、生化燃料、數位經濟和醫療服務等新興產業。
為了實踐「泰國4.0」的經濟宏願，泰國也在2017年推出了「東部經濟走廊」（Eastern Economic Corridor, EEC）政策，用以打造能夠加速泰國經濟發展的大型基礎建設，以期能夠大力扶持目標產業的發展。其位置在首都曼谷旁的東南三府，即羅永府（Rayong）、春武里府（Chonburi），以及北柳府（Chachoengsao）。其中最受到矚目的大型基礎建設計畫，便是耗資2,000億泰銖（約為新台幣1,662億元）的烏達拋國際機場（U-Tapao International Airport），以及其他包含深水港、鐵路，以及目標產業園區等建設。
2018年，泰國國會更通過了《20年國家發展戰略規劃》（20-year National Strategy, 2018-2037），以期能夠使泰國躋身已開發國家和高收入國家之列。具體的目標包含確保國家安全、產業升級以提升泰國經濟潛力和競爭力、全方面提升人力資源的品質、打造經濟平等的社會，以及促進基於環境友善的經濟發展等，而所有政府部門都必須針對這些目標去分配預算並計劃政策。
加強區域連結、貿易和引進外資也將有助於大力實踐泰國上述戰略目標。2020年11月剛由東協十國、澳洲、紐西蘭、中國、日本和韓國等15國所簽訂的區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)，預期能加強泰國在後疫情時代的恢復力道，同時讓外資更容易進入泰國，進而協助經濟轉型並達成經濟永續發展。
除了改善硬體基礎建設和創造友善投資的大環境之外，達成經濟轉型目標最不可或缺的便是人力資源品質的提升。泰國首先在2018年推出智慧簽證（SMART Visa）政策，吸引符合資格且在上述十大產業或相關產業的外國高技術專業人士、投資者、高階主管和創業者赴泰工作。智慧簽證持有者將享有最長4年的簽證待遇，不須具備工作證，且簽證持有者的合法親屬也享有同等待遇。2019年，泰國設立了泰國高等教育科學研究與創新部（Ministry of Higher Education, Science, Research and Innovation, MHESI）用以創造能夠培育優質人力資源的環境。近年來，MHESI便推出特別的企業稅務減免政策，經政府認可為具高影響力的科研投資，將能獲得最高13年的減稅優惠，希望藉此吸引更多外國資金投資培養泰國高科技人力資本。
新冠肺炎疫情下的泰國經濟
2020年新冠肺炎疫情的爆發重挫了泰國經濟。泰國2020年的GDP成長率下跌了6.1%，不啻為東協國家中最嚴重的國家，2021年第1季GDP成長率更下跌2.6%。泰國第三波疫情在2021年4月爆發，其後政府帶來的嚴格防疫措施大幅影響民眾的能動性（mobility），對民生消費和整體商業帶來極大的負面影響。據泰國官方統計，2021年第1季失業率為2%，同比增長1%，其中多於一半的失業人口來自第三級產業。2021年第1季職缺數也比2020年第4季職缺數下降約71萬個工作機會。不過，國際供應鏈上對於汽車零組件、電器、機械，以及農產品等強勁需求，仍然為泰國經濟帶來支撐力道，這也反映在汽車製造業和營建業的就業成長率增長，兩者分別成長3.3%與7.5%。2020年，泰國總計花費1兆泰銖（約合新台幣8,326億元）的公共支出，用於振興經濟和對弱勢家庭的紓困。其中有70%用於支持家戶生計和振興經濟，其餘則用在對於私人企業的紓困上。在這些紓困措施下，泰國約有4,400萬的人口、80%的家戶獲得程度不一的補助。世界銀行指出，這些措施之所以能夠被實踐，皆有賴於泰國數位身分證的建置，加之以其他不同行政資料庫的相互支援，才得以有效快速篩選出亟需政府紓困的家戶。
據世界銀行分析，泰國經濟在2022年後才有機會見到復甦的曙光，即便有所起色也將以緩慢和不均的速度重新恢復至疫情前的水準。世界銀行也將泰國2021年的GDP成長率自今年3月時所預估的3.4%調降至2.2%，主要是因為國內第三波疫情對民生消費帶來的衝擊，以及旅遊觀光產業仍受外國旅客無法入境影響所致。因此，泰國經濟的復甦將有賴於國內疫苗施打率的提升、國際疫情的減緩所帶來的國際旅遊業復甦，以及振興經濟措施是否能收到成效等。泰國目前預計在2021年結束前讓新冠肺炎疫苗的施打率達到人口七成，但若計畫有任何的延宕，都將在國內經濟流動、消費，及其賴以為生的旅遊業上帶來負面影響。
(本專欄文章作者亦建不代表論壇立場)
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄第11期。
關於作者
黎柏君目前為「ASEAN Plus南洋誌」編輯，約翰霍普金斯大學高級國際研究學院(John Hopkins SAIS)國際關係碩士，精通泰文，長期關注泰國事務。