柯昀伶
2021-09-15
面對氣候變遷帶來的威脅與衝擊，溫室氣體管理與減碳行動已成為國際趨勢，其中碳定價（carbon pricing）機制也成為各國在減碳上採用的熱門工具。新加坡為東南亞地區首個推行碳定價政策的國家，而印尼、越南、泰國及汶萊等國也正研議或試行相關碳定價制度。本文將先討論近年國際在減碳上的合作發展，隨後針對東南亞地區各國的碳定價機制或規畫進行介紹。
隨著氣候變遷議題引發國際社會關注，聯合國大會在1992年通過「聯合國氣候變遷綱要公約」（United Nations Framework Convention on Climate Change，簡稱：UNFCCC）作為因應，並自1995年起每年召開締約國大會（Conferences of the Parties），共同商討對策與進度。2016年，全球近200個國家加入「巴黎氣候協定」（Paris Climate Agreement）的簽署，為遏止全球暖化作出承諾與努力，目標在本世紀內將全球溫度上升幅度控制在與工業時代前（1750年）相比最多 2°C，並努力控制在1.5°C以內。
近年來隨著氣候行動的急迫性日益升高，已有越來越多國家提出積極的「碳中和」或「淨零排放」目標。兩者定義有些不同，碳中和（Carbon Neutrality）意指透過減碳行動，與二氧化碳的排放量進行抵消，達到名義上、相對的零碳排放。而淨零排放（Net Zero Emissions）則是更積極的作為，不只二氧化碳，更要減少所有溫室氣體的排放，並透過減碳工程將溫室氣體從大氣中移除。截至2020年底，目前全球已有127國宣示在2050年前達到淨零排放，如美國、歐盟與日本等紛紛由領袖宣示或推出相關政策與法案；我國蔡政府亦於今年4月提出「2050淨零碳排」的目標，並針對是否將此目標入法進行研議；中國則規劃在2060年前實現碳中和。
除了長期達到碳中和或淨零排放的目標設定，巴黎氣候協定的締約國，也需依據各國的能力與經濟發展等，提交「國家自定貢獻」，設定中長期的溫室氣體減量目標。對於溫室氣體減量，政府常見的政策工具包括命令管制、市場導向以及自願性協議。在市場導向工具方面，最常見的是替二氧化碳制定價格的「碳定價」機制。世界銀行在今年5月出版「全球碳價現況與趨勢報告」指出，碳定價是將成本內部化進而達到減碳的重要手段，但要有效達成本世紀內「全球溫度升幅在 2°C 以內」的目標，碳定價制度需因地制宜，且需要其他政策工具的配合，例如鼓勵研發與消除非經濟障礙等。此外，碳的價格高低也是成功與否關鍵，報告指出2020年碳價至少需每噸40至80美元（約新台幣1,100至2,200元），而2030年每噸碳價應調高到50至100 美元（約新台幣1,400至2,800元），才能有效達成目標。
常見的碳定價機制有排放交易體系（Emission Trading System，簡稱：ETS）或是開徵碳稅（carbon tax）。世界銀行的報告統計，截至今（2021）年上半年全球共有64個碳定價機制。歐盟自2005年起逐步建立排放交易市場，商品從二氧化碳逐步擴大到多種溫室氣體，為全球首個多國共同參與的排放交易體系。中國在2011年起於包括北京與上海在內的七個省市進行碳排放權交易的試點，並於今年7月16日正式啟用全國性碳排放權交易市場，成為世界上最大的碳市場。開市當天完成首批交易，碳價為每噸人民幣52.78元（約新台幣228元）。我國在2015年公告了溫室氣體減量及管理法（簡稱：溫管法），為加速減量作業與氣候行動，行政院環境保護署在今年提出修正草案，並擬改名為「氣候變遷因應法」，將納入碳定價制度，針對年排碳量2.5萬噸以上的排放者開徵「碳費」，目標在下個會期送入行政院。在東南亞地區的新加坡、越南、泰國、印尼和汶萊，已經實施或有意在近期採行碳定價。以下將針對這五個東南亞國家的碳定價機制或規畫進行介紹。
新加坡
新加坡的排碳量預計將在2030年達到最高值，政府目標於2050年減量50%，並在本世紀下半葉儘快實現淨零排放，但未設定具體時間點。新加坡為東南亞地區首個啟動碳定價機制的國家，其在2019年公告碳定價法，同年起對年排碳量在2.5萬噸以上排放者開徵碳稅，碳稅開徵對象的碳排放量約占國內總碳排的80%；至於每噸價格則為新幣5元（約新台幣103元），適用至2023年。台灣目前針對國內業者開徵碳費的修法討論，也參考新加坡碳價格，擬訂定在每噸100元上下。星國政府原本預計至2030年碳稅提高到新幣10至15元（約新台幣206至310元），不過永續與環境部長傅海燕（Grace Fu）近期指出，政府正進行檢討，擬再調高價格以提供足夠減碳誘因。除了政府政策之外，新加坡市場上亦有自願性碳交易的交易所如AirCarbon Exchange。根據麥肯錫公司報告，碳權市場預估至2030年，需求量將成長15倍、市值達500億美金。看準綠色經濟與碳交易市場前景，新加坡證券交易所今年5月宣布將設立自願性碳交易平台Climate Impact X（簡稱CIX），預計今年底正式營運。CIX是由新交所、淡馬錫控股、星展銀行與渣打銀行合資成立，隨著規模擴大預計將會有更多合資夥伴。CIX將設有碳權交易所和永續計畫市場兩個平台，前者提供公司做碳權交易，後者提供公司投資自然氣候解決方案（Natural Climate Solutions）取得碳權。CIX希望解決當前碳權市場分散、不透明、市場流動性低、碳權品質不均及價格波動大等問題。新加坡發達的金融市場、完善的科技基礎建設，以及與中美緊密的貿易關係，有望讓新加坡在區域成為永續市場交易的樞紐，扮演領導角色。
印尼
印尼減碳目標設定在2030年將排放總量減少29%到41%。印尼原先設定碳中和年限為2070年，但今年政府表示有望於2060年或更早達到全面落實碳中和。印尼在2017年時通過環境經濟工具法案，提供碳排市場的法律框架。能源與礦物部在今年3月至8月開始碳交易試行，對象涵蓋80家燃煤電廠，其中有59家為國營企業，對於發電裝置在100到400MW、400MW以上、以及位於煤礦區的發電廠制定不同的排放上限。試行之際印尼也正展開碳交易施行法制的擬定，預期2025年國家性碳交易市場將正式上路。除此之外，財政部在今年6月提出稅改草案，其中包含將在國內開徵碳稅，預計每噸碳開徵75,000印尼盾（約新台幣145元），擬針對五大產業產品開徵，包含能源與運輸、農業、林業、工業與廢棄物處理。此舉預計將可替國庫帶來32兆印尼盾的收入，其中發電廠將首當其衝，其次為工業、海陸運、空運業。根據草案評估，若開徵碳稅，印尼預計至2030年可減碳16.6%。但當前草案的碳稅價格比新加坡還高，且印尼經濟深受新冠肺炎疫情衝擊，若碳稅開徵恐對經濟成長率造成不小的負面影響。但印尼財長穆里亞尼（Sri Mulyani Indrawati）指出，印尼由上萬個島嶼組成，氣候變遷對印尼的威脅不容忽視，減碳行動刻不容緩。
越南
根據越南提交的巴黎協定國家自定貢獻，設定減碳目標為2030年溫室氣體總量減少9%，以及儘快達成淨零碳排，但對此尚未承諾具體時程。在碳定價機制上，越南2012年起參與世界銀行針對碳市場培力的「市場預備夥伴」（Partnership for Market Readiness），此計畫目的在替參與國家提供能力建置。計畫分為兩階段，第一階段（2013-2018年）架構法規框架等，並預期在第二階段（2018-2020年）建立國內碳市場。越南在2020年11月修正通過環境保護法，提供碳定價的母法依據，並制定排放交易市場的框架，將對受規範的企業分配溫室氣體排放配額，配額可於國內碳市場上透過出售、拍賣、移轉或借貸等方式交易，受規範的清單企業將每兩年檢討調整一次。越南當局預期於2025年推出試行計畫，並在2027年正式施行。
泰國
泰國減碳目標為2030年溫室氣體減量20%，但若有國際支持，可進一步減量到25%。至於碳中和時程，目前預計達成碳中和的時間約落在2065到2070年間。能源部、自然資源與環境部今年3月指出部會正在起草國家總計畫，目標在11月舉辦的聯合國氣候峰會前完成長期策略擬定，並在明年4月完成草案送入內閣。碳訂價機制上，泰國則是自2013年參與世界銀行的「市場預備夥伴」計畫，以及開始實施自願性的碳抵換計畫（Thailand Carbon Offsetting Program，簡稱：T-COP）與減量計畫（Thailand Voluntary Emission Reduction Program，簡稱：T-VER）。前者允許有意減碳的個人或組織透過出資來抵換碳，後者則是藉由提交減碳專案，由泰國溫室氣體組織（Thailand Greenhouse Gas Management Organization，簡稱：TGO）審核，確保專案是否符合減碳標減，以及沒有重複計算的問題，通過後即核發碳信用（Thailand Verified Emission Reduction units，簡稱：TVERs）。專案類型包含發展替代或再生能源、增進能源、交通效率、廢棄物回收與農林業的碳封存等等。至2020年，目前已累計有191個減碳專案。
TGO近年亦推出自願性碳排放交易計畫（Thailand Voluntary Emission Trading Scheme，簡稱：V-ETS），第一期試行計畫期間為2015至2017年，針對水泥、鋼鐵、石化與造紙等四大碳排密集產業設定量測、報告與驗證（Measurement, Reporting and Verification）機制以及碳排上限，不過尚未開放交易。第二期計畫期間為2018至2020年，將擴大到煉油、玻璃、塑膠、製陶與食品產業，並開始試行配合交易；2020年後再新增糖業、飲料、紡織和平板玻璃製造業。值得注意的是，原本發電業有參與第一期試行計畫，但在第一年即退出，也讓泰國後續在制定發電業的基準與限額上面臨更多挑戰。TGO正研議正式的碳交易市場制度，擬優先在泰國東部經濟走廊實施；政府也正制訂第一部氣候變遷法（Climate Change Act），內容將納入碳交易政策，今年3月已完成草案，後續將送入內閣。
汶萊
汶萊的減碳目標是2030年達到減量20%，並在去年6月制定出國家氣候變遷政策（National Climate Change Policy），希望透過十個策略進一步達成2035年減碳50至52%的成效，其中一個策略為在2025年前導入碳定價機制，適用對象為工業單位與電廠，並宣布工業用戶自今年起需申報排碳量，至於碳定價的細節政策則尚未公告。對抗氣候變遷是一場與時間的賽跑，新加坡為東南亞地區首個導入碳定價機制的國家，作為地區的領頭羊，其碳稅政策對他國而言具有一定參考作用；而自願性碳權交易市場的活絡與否，預計也將成為地區永續市場未來發展的關鍵。國際前十大排碳國的印尼，以及經濟快速成長的越南與泰國，也正在擬定國內的碳市場架構或是課徵碳稅，減碳政策如何與經濟發展搭配，是成功與否的一大關鍵。這些國家的碳定價機制是否能如期上路，以及執行後能否有效達成減碳效益，仍有待時間驗證。
(本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄第10期)
本專欄作者意見不代表論壇立場
關於作者
柯昀伶畢業於台灣大學政治系、台灣大學公共事務研究所，目前為再生能源業顧問。