黃以樂
2021-08-11
馬來西亞第14屆全國大選前，前首相馬哈迪（Mahathir Mohamad）指控時任首相納吉（Najib Razak）「賣國」。在中國啟動「一帶一路倡議」之後，大馬成為中國的重點合作國家，使得許多重大公共工程由中國出資並承包。馬哈迪當時與納吉正處在敵對陣營中，而部分涉及中國投資或承包的工程案，成為選舉議題上雙方攻防重點。
大馬在2018年5月9日見證歷史性的一刻。以納吉為首的國民陣線（Barisan Nasional，簡稱：國陣），首次在選舉中失利，使得執政權轉至以馬哈迪為首的希望聯盟（Pakatan Harapan，簡稱：希盟）掌握。不過對於希盟而言，他們的好景並不長。2020年2月23日，以人民公正黨（簡稱：公正黨）前署理主席阿茲敏（Azmin Ali）為首的跨黨派勢力，在八打靈再也（Petaling Jaya）的喜來登飯店（Sheraton Hotel）舉辦了一場閉門會議，準備組成一個新的政黨聯盟。隔日，原屬於希盟的土著團結黨（簡稱：土團黨）在現任首相慕尤丁（Muhyiddin Mohd. Yassin）的領導下，宣布離開希盟。阿茲敏與其派系成員則遭公正黨開除黨籍，不再屬於希盟一員，希盟自此也失去了國會多數議席。數日以後，一個由曾經為國陣政黨成員及其他非希盟政黨成員（包含土團黨）所組成的新聯盟：國民聯盟（Perikatan Nasional，簡稱：國盟）正式誕生，並取代了希盟的執政地位。此事件被稱為「喜來登政變」（Sheraton Move）。
由國陣至希盟再到國盟，馬來西亞短時間內政局的變化對國內施政方向帶來顯著的衝擊。大馬與中國之間的關係是否也因為政局變化而受到影響？本文試圖分析國陣（以納吉為首相的）執政時期、希盟執政時期和國盟執政時期中，馬中互動的重點事件，以探討三政府與中國的關係變化。
中國相關工程案成選舉焦點
納吉於2009年成為首相，直到2018年第14屆全國大選才卸任。在他長達9年的任職期間，施政重點之一就是吸引更多外國投資。巧合的是，自2013年起中國也開始推動其「一帶一路倡議」。馬中關係原本就非常友好，此契機更讓兩國關係更上層樓。
「東海岸鐵路」（East Coast Rail Link，簡稱： ECRL）工程案正是在此期間馬中合作的重要計畫。此工程案不僅被標榜為「一帶一路倡議」的旗艦工程，更是大馬第14屆全國大選前的焦點議題之一。ECRL是當時「一帶一路倡議」下最大的建設項目，總額約為馬幣550億令吉（約新台幣3,620億元）。希盟極力批評該工程成本過高，並質疑其經濟效益是否值得投入如此高額的資金。值得一提的是，整項工程高達85%的資金來源為中國進出口銀行以較市場利率為低的3.25%年利率，以及較長的20年還款期限所提供的軟貸款，而鐵路工程則交由中國交通建設有限公司（簡稱：中國交建）負責。 ECRL會成為選前焦點議題，主要是該工程在沒有公開招標的情況下就交由中國交建承包。除此之外，當時納吉政府是透過財政部之下的馬來西亞銜接鐵道公司（Malaysia Rail Link）與中國在此工程上合作，因此無須通過國會決議便可擅自決定工程去向。ECRL在不公開透明的情況下交由中國交建擔任承包商，加上鉅額建設成本，因而在民間產生國陣政府特別偏袒中國的印象。在這樣的背景下，希盟對ECRL的批評容易被貼上「反中」的標籤。
「東海岸鐵路」（East Coast Rail Link，簡稱： ECRL）工程案正是在此期間馬中合作的重要計畫。此工程案不僅被標榜為「一帶一路倡議」的旗艦工程，更是大馬第14屆全國大選前的焦點議題之一。ECRL是當時「一帶一路倡議」下最大的建設項目，總額約為馬幣550億令吉（約新台幣3,620億元）。希盟極力批評該工程成本過高，並質疑其經濟效益是否值得投入如此高額的資金。值得一提的是，整項工程高達85%的資金來源為中國進出口銀行以較市場利率為低的3.25%年利率，以及較長的20年還款期限所提供的軟貸款，而鐵路工程則交由中國交通建設有限公司（簡稱：中國交建）負責。 ECRL會成為選前焦點議題，主要是該工程在沒有公開招標的情況下就交由中國交建承包。除此之外，當時納吉政府是透過財政部之下的馬來西亞銜接鐵道公司（Malaysia Rail Link）與中國在此工程上合作，因此無須通過國會決議便可擅自決定工程去向。ECRL在不公開透明的情況下交由中國交建擔任承包商，加上鉅額建設成本，因而在民間產生國陣政府特別偏袒中國的印象。在這樣的背景下，希盟對ECRL的批評容易被貼上「反中」的標籤。
事實上，希盟的批評並非針對中國，而是針對國陣的作為。從國會中的發言至媒體談話資料顯示，希盟對ECRL的批評多數針對國陣的錯誤，而非對中國的質疑。除了ECRL，大馬於2013年至2018年間在許多工程案上，都曾有過與中國合作或交由中國負責建築工程的先例。例如瓜拉玲宜國際港（Kuala Linggi International Port）於2016年開始擴建石油儲存設施，即獲得來自中國鐵建港航局集團有限公司高達馬幣125億令吉（約新台幣823億元）的投資。其他馬中合作項目包括中國河北新武安集團和海外中治有限公司在西米拉朱（Samalaju）設立總值馬幣130億令吉（約新台幣856億元）的鋼鐵廠，以及馬中關丹產業園區（Malaysia-China Kuantan Industrial Park）350萬噸的鋼鐵廠等等。希盟在第14屆選舉前僅針對ECRL持反對意見，而除了馬哈迪個人批評柔佛州的森林城市，希盟陣營並未強烈反對其他涉及中國投資或合作的工程案。
希盟雖不反中，但相較於國陣，希盟並未如國陣在馬中關係上一般積極。國陣確實在2013年至2018年間，將馬中兩國的合作友好關係提升至新高點。例如在軍事上，馬中雙方軍隊於2014年首次舉辦聯合兵棋推演，並於2015年首次舉辦實兵聯演，演習地點在馬六甲海峽中央海域。大馬也在2016年向中國購買4艘軍艇。值得一提的是，當時的國防部長為希山慕丁（Hishammuddin Hussein），後來成為國盟政府下的外交部長。
希盟執政時期
儘管希盟執政的時間非常短，當時政府與中國的互動，特別是針對ECRL的談判，足以顯示希盟的外交原則以及對中國的態度。如前文所述，希盟在第14屆大選前對涉及中國投資的工程案所作出的批評，並非針對中國。不過，由於希盟與國陣在施政重點上有一些差別，希盟與中國的關係並不如國陣那樣親近。
希盟在執政之前，馬哈迪曾表示要取消ECRL，而希盟取得政權後即兌現政見，以財政壓力為由取消了該工程案，以及另外兩個和中國合作的輸油管計畫。此舉也逼迫中國與大馬談判。當時希盟政府主要目標是爭取以更低的賠償金取消工程，但經數輪談判後，馬中雙方最終於2019年4月同意以更低的費用（約馬幣440億令吉，約新台幣2,899億元）重啟工程。
英國智庫皇家國際事務研究所（Chatham House）曾針對整起ECRL的取消與恢復動機提出報告。Chatham House認為希盟取消ECRL的主要考量並非財政壓力，而是一馬公司（1 Malaysia Development Berhad，簡稱：1MDB）貪汙弊案。報告中指出希盟所反對的工程案是1MDB的相關項目，但對於其他「一帶一路倡議」相關的工程案則給予支持。
事實上，國陣之所以能長期執政，主要原因就是確保經濟能夠持續發展，而其主要手段為吸引外資。納吉成立的1MDB，正是為了吸引外國投資而設立的公司，但該公司後來陷入債務危機，同時也被指控是納吉及其同夥貪汙的工具。在1MDB急需救援的時刻，中國伸出援手，收購1MDB旗下數家重要的子公司，並承擔其債務。Chatham House指出中國提供援助的條件之一，就是大馬以遠超出可行性報告所預估的金額，將ECRL及輸油管工程交由中國承包。
Chatham House報告亦指出，希盟最終無法取消ECRL的主因是在與中國的談判過程中，中國交建堅持以解決商業糾紛的方式進行談判，但大馬則希望透過兩國政府對話來進行。當時ECRL已花費馬幣295億令吉（約新台幣1943億元），而取消工程所需賠償金就已高達馬幣218億令吉。因此，希盟便以降低費用及提升大馬勞工參與比例為主要談判目標。根據該報告，中國交建最終是在中國政府施壓下才願意接受大馬提出的條件，而時間點正好是在2019年第二屆「一帶一路國際合作高峰論壇」舉行之前。
希盟與中國的互動和國陣相比，明顯較為緊張。希盟政府甚至於2019年7月扣押輸油管工程案負責公司「中國石油管道局工程有限公司」（簡稱：CPP）高達馬幣10億令吉的資金。此舉是在希盟政府宣布取消輸油管工程一年後，並在沒有告知CPP的情況下進行。這些事件雖不代表馬中關係的惡化，但希盟執政期間的馬中關係確實可以用一波三折來形容。
希盟在執政之前，馬哈迪曾表示要取消ECRL，而希盟取得政權後即兌現政見，以財政壓力為由取消了該工程案，以及另外兩個和中國合作的輸油管計畫。此舉也逼迫中國與大馬談判。當時希盟政府主要目標是爭取以更低的賠償金取消工程，但經數輪談判後，馬中雙方最終於2019年4月同意以更低的費用（約馬幣440億令吉，約新台幣2,899億元）重啟工程。
英國智庫皇家國際事務研究所（Chatham House）曾針對整起ECRL的取消與恢復動機提出報告。Chatham House認為希盟取消ECRL的主要考量並非財政壓力，而是一馬公司（1 Malaysia Development Berhad，簡稱：1MDB）貪汙弊案。報告中指出希盟所反對的工程案是1MDB的相關項目，但對於其他「一帶一路倡議」相關的工程案則給予支持。
事實上，國陣之所以能長期執政，主要原因就是確保經濟能夠持續發展，而其主要手段為吸引外資。納吉成立的1MDB，正是為了吸引外國投資而設立的公司，但該公司後來陷入債務危機，同時也被指控是納吉及其同夥貪汙的工具。在1MDB急需救援的時刻，中國伸出援手，收購1MDB旗下數家重要的子公司，並承擔其債務。Chatham House指出中國提供援助的條件之一，就是大馬以遠超出可行性報告所預估的金額，將ECRL及輸油管工程交由中國承包。
Chatham House報告亦指出，希盟最終無法取消ECRL的主因是在與中國的談判過程中，中國交建堅持以解決商業糾紛的方式進行談判，但大馬則希望透過兩國政府對話來進行。當時ECRL已花費馬幣295億令吉（約新台幣1943億元），而取消工程所需賠償金就已高達馬幣218億令吉。因此，希盟便以降低費用及提升大馬勞工參與比例為主要談判目標。根據該報告，中國交建最終是在中國政府施壓下才願意接受大馬提出的條件，而時間點正好是在2019年第二屆「一帶一路國際合作高峰論壇」舉行之前。
希盟與中國的互動和國陣相比，明顯較為緊張。希盟政府甚至於2019年7月扣押輸油管工程案負責公司「中國石油管道局工程有限公司」（簡稱：CPP）高達馬幣10億令吉的資金。此舉是在希盟政府宣布取消輸油管工程一年後，並在沒有告知CPP的情況下進行。這些事件雖不代表馬中關係的惡化，但希盟執政期間的馬中關係確實可以用一波三折來形容。
國盟等於國陣2.0？
國盟取得政權後，Chatham House預測大馬將回到國陣時期的馬中關係，以重大工程案為合作重點，但也有其他分析指出慕尤丁與中國互動的經驗較少，因此馬中關係將不會是其關注重點。國盟執政的時間並不長，除難直接與前政府做比較，新冠疫情的挑戰也佔據其執政大部分精力與時間。
不過，國盟政府對抗疫情的過程中，正好展現出該政府與中國的互動方式。首相慕尤丁擔任過內政部長，掌權後將大部分心力放在國內議題。他任命希山慕丁為新任外交部長，並委託他「修復」馬中關係，成為推動馬中關係的重要人物。
新冠疫情爆發後，馬中兩國不僅相互提供物資援助，更對防疫措施進行許多交流。中國駐馬大使白天在中國捐贈的醫療物資抵達大馬時，引用馬來文諺語「遇山一起爬，遇溝一起跨」，來表達中國對大馬的全力馳援，兩國後來亦在疫苗領域合作。中國外交部長王毅於2020年10月12日至13日訪問大馬時，表示中國同意在疫苗研發成功後，讓大馬優先取得中國疫苗。馬中兩國也在同年11月18日簽署疫苗研發相關協定，為此疫情爆發以來，中國政府與外國政府簽訂的第一個政府間疫苗合作協定。
國盟與中國的關係看似恢復到了國陣執政時期的狀態，但2021年起一系列事件再度將馬中關係的發展方向打上問號。
2021年5月31日，16架中國軍機進入大馬空域，並一度進入東馬砂拉越州60浬範圍內，即便大馬航空交通管制員多次要求與中國軍機聯絡皆未果。數日後，中國海防隊則出現在大馬附近的天然氣田，而當時大馬政府雇用的鋪管船隻正在相同區域執行任務。
此外，大馬原與中國合作疫苗相關研發與施打，但國盟政府於2021年7月15日宣布在中國科興疫苗庫存用畢後，將停止為民眾施打科興疫苗。大馬的疫苗計畫主要使用美國輝瑞（Pfizer/BioNTech）疫苗，其庫存量高達4,500萬，足以提供70%人口使用。國盟政府尚未解釋停止施打科興疫苗的原因，但很可能是對疫苗的效力缺乏信心。
不過，國盟政府對抗疫情的過程中，正好展現出該政府與中國的互動方式。首相慕尤丁擔任過內政部長，掌權後將大部分心力放在國內議題。他任命希山慕丁為新任外交部長，並委託他「修復」馬中關係，成為推動馬中關係的重要人物。
新冠疫情爆發後，馬中兩國不僅相互提供物資援助，更對防疫措施進行許多交流。中國駐馬大使白天在中國捐贈的醫療物資抵達大馬時，引用馬來文諺語「遇山一起爬，遇溝一起跨」，來表達中國對大馬的全力馳援，兩國後來亦在疫苗領域合作。中國外交部長王毅於2020年10月12日至13日訪問大馬時，表示中國同意在疫苗研發成功後，讓大馬優先取得中國疫苗。馬中兩國也在同年11月18日簽署疫苗研發相關協定，為此疫情爆發以來，中國政府與外國政府簽訂的第一個政府間疫苗合作協定。
國盟與中國的關係看似恢復到了國陣執政時期的狀態，但2021年起一系列事件再度將馬中關係的發展方向打上問號。
2021年5月31日，16架中國軍機進入大馬空域，並一度進入東馬砂拉越州60浬範圍內，即便大馬航空交通管制員多次要求與中國軍機聯絡皆未果。數日後，中國海防隊則出現在大馬附近的天然氣田，而當時大馬政府雇用的鋪管船隻正在相同區域執行任務。
此外，大馬原與中國合作疫苗相關研發與施打，但國盟政府於2021年7月15日宣布在中國科興疫苗庫存用畢後，將停止為民眾施打科興疫苗。大馬的疫苗計畫主要使用美國輝瑞（Pfizer/BioNTech）疫苗，其庫存量高達4,500萬，足以提供70%人口使用。國盟政府尚未解釋停止施打科興疫苗的原因，但很可能是對疫苗的效力缺乏信心。
馬中關係的啟示
三陣營雖然對與中國的互動所採取的策略不盡相同，也取得不同的效果，但三者終究是將馬中關係視為服務國內施政的途徑。儘管如此，若比較三政府的馬中關係，國陣執政時期仍是兩國關係最平穩的一段時間。國陣會如此親中，很重要的原因是兩國利益在當時高度重疊，例如前述1MDB和「一帶一路倡議」的關係。希盟和國盟執政時期正好也和一些重大事件一併發生，對馬中關係造成一定程度上的影響，如美中貿易戰及新冠疫情等。
大馬向來被視為東南亞國家中相較不想和中國起衝突的國家，特別是在南海議題上。近期的中國軍機和海防隊事件中，其實也可以看到大馬一貫的低調作法，而三政府在此議題對中國的態度並無明顯的差別。馬中關係的變化主要還是受到國內施政重點影響，不過大馬政局近年來的動盪不安，對馬中關係的發展並非好事。馬來西亞必須儘速穩定政局，才能在對外關係中規劃更清楚一致的戰略。
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第6期
本專欄文章作者意見不代表論壇立場
關於作者
黃以樂為馬來西亞人，目前就讀於國立政治大學東亞研究所，主要研究領域為馬中關係及馬來西亞內政。
大馬向來被視為東南亞國家中相較不想和中國起衝突的國家，特別是在南海議題上。近期的中國軍機和海防隊事件中，其實也可以看到大馬一貫的低調作法，而三政府在此議題對中國的態度並無明顯的差別。馬中關係的變化主要還是受到國內施政重點影響，不過大馬政局近年來的動盪不安，對馬中關係的發展並非好事。馬來西亞必須儘速穩定政局，才能在對外關係中規劃更清楚一致的戰略。
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第6期
本專欄文章作者意見不代表論壇立場
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黃以樂為馬來西亞人，目前就讀於國立政治大學東亞研究所，主要研究領域為馬中關係及馬來西亞內政。