黎柏君

2021-07-15

泰國學齡兒童。（Photo by Egor Myznik on Unsplash）

20世紀下半葉，南韓、台灣、新加坡與香港等亞洲四小龍，透過出口導向的勞力密集產業賺取大量外匯，經濟大幅成長，成為許多發展中國家的典範。自1990年代至21世紀初，泰國、菲律賓與馬來西亞等東南亞國家也透過類似方式，以相較低廉的勞動力，以及運用於加工出口業的鉅額收入，成功自低收入國家轉型成為中等收入國家。

亞洲四小龍在高速經濟發展時期，仍意識到「居安思危」的重要性，從而發展出高附加價值的知識密集產業，得以再次實現經濟轉型。然而，世界銀行報告指出，不少東南亞國家雖因為將大量勞動力投入至成衣等加工出口產業而賺取可觀收入，最終卻未能來得及完成經濟轉型。孤注一擲發展勞力密集出口產業的結果，就是落入了「中等收入陷阱」。直至2020年，泰、菲、馬等三國除大馬的國民人均所得（gross national income per capita）勉強突破10,000美元大關之外，泰國和菲律賓皆未有太大起色，分別停留在7,050美元和3,430美元水準。

「中等收入陷阱」（middle-income trap）最早是由世界銀行於2006年提出，指的是當一個國家憑藉著自身的特定優勢所發展出的收入水準陷入瓶頸，長期停留在中等收入區間。隨著勞務成本的上漲，當一個國家失去原先得以和其他低成本勞力密集國家競爭的優勢，同時未能及時改善己身經濟條件、躋身高附加價值經濟體（high value-added economy）之列時，該國便將陷入經濟無法永續發展的「中等收入陷阱」。隨著泰國少子化加劇、邁入高齡化社會進程，教育改革成為提升泰國經濟體質的關鍵。本文將分析教育在泰國試圖脫離「中等收入陷阱」困境中所扮演的角色，探詢教育改革的解方以及提出未來泰國社會必須面臨的挑戰。

雖然學界對「亞洲奇蹟」（Asian Miracle）的發生有不同的歸因，但學者都認同教育在永續經濟發展中所扮演的重要角色。不過，令人感到訝異的是，即便泰國在20世紀末也被世界銀行列為「表現優異的亞洲經濟體」（High-Performing Asian Economics，簡稱：HPAEs，包含日本、南韓、台灣、香港、新加坡、印尼、馬來西亞和泰國等八國）之一，泰國的基礎教育普及率卻仍在八國中敬陪末座。根據聯合國教科文組織的數據，1980年時，泰國的中學淨在學率（gross secondary enrolment ratio）僅有29%，1996年時也僅上升到57%，遠低於中國的71%。更令人憂心的是，1980與1990年代當中的中學淨在學率成長，大多集中在首都曼谷及其周邊的都會地區，其他各府和偏鄉的教育資源仍非常缺乏，使得當時首都以外地區的民眾不容易獲得中等教育以上的教育機會。

1990年代初期，教育資源的缺乏和教育品質的低落，逐漸衝擊泰國經濟體質，例如泰國製造業和服務業雇主就常抱怨新進員工和業界有相當大的技能需求落差。雇主反應，大部分投入就業市場的勞工都因為缺乏教育，而欠缺操作現代設備所需的必要算數和技術能力。由於受過良好基礎教育的勞工少之又少之下，競爭對手常互相挖角，導致企業越來越不願意投資在勞工職業培訓。在如此惡性循環之下，泰國的勞力密集產業，如紡織業和製鞋業等，無法提升產業水準至出口端國際市場的要求等級，因此出口產業產值在飛速增長10年後，於1996年時便有所停滯。主要問題就出在泰國政府是否能夠加速普及教育，以及提升教育品質，否則將難以力挽狂瀾在全球化衝擊下所帶來的經濟頹勢。

泰國政府並非沒有注意到教育資源缺乏所帶來的潛在危機。泰國1997年遭遇的亞洲金融危機，以及同年10月份的新憲法，為教育改革帶來了新的契機。新憲法中明定，國家必須提供所有國民直至12年級的免費教育。此外，在1999年《國民教育法》（National Education Act）出台之下，泰國的義務教育自6年提升至9年，強調去中心化的教育、下放地方政府得擬定因地制宜的教育策略，並提供高等教育更高程度自治的空間等。

泰國教育改革是否收到成效？確實，在教育普及方面，根據世界銀行的數據顯示，泰國中學階段的淨在學率成功地自1998年的61.1%提升至2019年的115.2%。（由於淨在學率的計算分母為該學年該學齡階段應受教育人口，成年延遲教育或再教育者的就學有可能使淨在學率超過100%。）不過，就教育品質方面，提供國家間基礎教育評比的「國際學生能力評估計畫」（Programme for International Student Assessment，簡稱：PISA）或許是個更為適切的參考指標。

PISA是由經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）所主辦的全球性學生評量，自2000年起每3年針對參與國的15歲學生進行學力評量，測驗涵蓋閱讀、數學與科學等三個領域的基本素養。比較泰國近三次測驗分數（見以下表格），由2012年測驗結果來看，泰國學生在三項領域中皆遠低於該年度參與國的平均水準。2015年，泰國學生甚至在各領域成績皆有大幅度的倒退，特別在閱讀能力的衰退上尤為顯著。2018年，泰國學生在數學和科學兩領域比起上回有些許進步，但在閱讀領域成績卻再度下跌至有史以來的新低。就總體趨勢而言，泰國學生在閱讀能力方面的連年下跌最為令人矚目。
 

世界銀行於2015年曾發布針對泰國經濟情勢的分析報告，其中便指出1/3的泰國15歲學生屬於「功能性文盲」（functionally illiterate），亦即學生的閱讀能力過為低落、無法從閱讀中有效理解文章含義。在偏遠鄉村地區的學生來說尤為嚴重，據統計屬於「功能性文盲」學生的比率更上升到47%。此外，平均而言同為15歲的越南學生學力可能已超前泰國學生學力約1.5年，因此泰國更應該關注如何提升教育品質，才能幫助學生獲得足以找到好工作所需的必要技能和知識。

另外，世界銀行也認為，少子化或將成為潛在威脅泰國教育品質的關鍵因素。世界銀行專家指出，近年來泰國受到少子化的影響，每年級低於20人的小型學校從1993年的15,000所增加至2010年的19,800所。這些小型學校通常位在偏鄉且運作成本較為高昂，除了缺乏合格師資外，基礎教育建設也有所不足，一般無法提供高品質的教育。

顯然，泰國教育的品質並未因為教育改革而有所提升，泰國教育改革仍有相當一段漫長的路要走。事實上，近十年來泰國政府每年平均皆編列5,000億泰銖左右的教育預算，約佔每年政府總支出的20%，僅次於公共服務和經濟事務相關預算。即便泰國政府花費為數可觀的預算挹注教育，但關鍵於這些預算是否有花在對的地方，用以對教育整體帶來「質」的改變。

而泰國如何確保教育品質能夠獲得全面提升？世界銀行根據泰國教育的現況提出若干建議。首先，必須針對上述表現不佳的小型學校進行裁併，以健全和重整教育網絡；針對表現較佳的小型學校則須挹注更多的教育資源。其次，泰國政府必須針對這些學校的老師提供適切的培訓，並透過增強誘因以吸引更多的優質教師。再者，應進一步提高學校在人事管理上的自治權限，讓瞭解地方生態的校長可以聘用合適的師資。最後，泰國應加強以學生學習成果為導向的教師和學校評鑑，才能提升學生的學習成效。

至於在跳脫「中等收入陷阱」上，泰國教育還可以從哪方面做出積極性的努力？世界銀行專家所撰寫針對「中等收入陷阱」的政策研究工作報告中指出，過去針對「企業家精神和新創」（entrepreneurship and startups）的指標對經濟永續成長的影響研究較不受到關注。學者研究發現，企業家通常是在較為多元的教育環境背景下，以及透過均衡學習各方面技能而誕生。然而，許多中等收入國家過度強調培養STEM專業，亦即科學（science），技術（technology）， 工程（engineer）和數學（mathematics）的學生，卻忽略了塑造培養企業家所需的氣候，亦低估新創能力對於科技革新的貢獻。世界銀行的教育專家雷格爾（Inoirb Regel）便曾表示，泰國的大學所提供的學習領域太過狹隘，使得學生難以適應全球經濟變化。

2017年，泰國總理帕拉育（Prayut Chan-o-cha）通過了「東部經濟走廊」（Eastern Economic Corridor, EEC）計畫，正式啟動「泰國4.0」戰略。「泰國4.0」的目標在於希望泰國能夠將產業鏈升級至高附加價值的知識經濟，突破中等收入陷阱，並在15年後躋身已開發國家行列。泰國政府針對「泰國4.0」所擘劃的內容聚焦五大產業，包含食品科技、醫療生技、機器人製造、數位經濟以及物聯網等。不過，賓州大學華頓商學院於2017年底發布的泰國經濟公共政策評析指出，泰國的官員和企業高階管理層憂心泰國勞動力中仍缺乏受過足夠教育的專業人才，從而無法為泰國的創新產業鋪路。部份業界人士認為，政府在短期可以透過進用外國技術勞工（skilled workers）、稅收優惠及延長居留期限等政策以吸納人才，但長期而言泰國仍需要大量受過專業訓練的本地專業人士，才得以實現「泰國4.0」目標。

近年來，隨著泰國少子化加劇、人口高齡化與人口紅利加速流失，勞動市場負擔日益加重，為泰國是否能夠跳脫「中等收入陷阱」敲響了警鐘。根據曼谷郵報報導，泰國2020年新生兒數首次跌破至60萬人以下，而總生育率（total fertility rate，亦即平均每名婦女一生中所生子女數）也從1970年的5.6跌至2020年的1.51，在東協十國中僅高於敬陪末座的新加坡。世界衛生組織和世界銀行指出，若一國總生育率跌至2.1以下，該國老年人口將快速增長，將對國家勞動力帶來嚴重衝擊。據估計，依照現行趨勢發展，泰國可能在2031年進入「超高齡化」社會（super-aged society），屆時將有28%的人口高於60歲。

泰國能夠完成產業升級並跳脫「中等收入陷阱」的時日已不多，如何加速提升教育品質，以彌補產業發展需求的落差，將決定泰國未來能否打造良好經濟體質與邁入知識密集經濟，進而跳脫「中等收入陷阱」。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄第2期。

關於作者
黎柏君目前為「ASEAN Plus 南洋誌」編輯，約翰霍普金斯大學高級國際研究學院（Johns Hopkins SAIS）國際關係碩士，精通泰文，長期關注泰國事務。