鄭熹
2021-07-28
新加坡星耀樟宜一景。圖片來源：鄭熹
身為全球貿易樞紐及亞太金融中心的新加坡，在新冠病毒（COVID-19）疫情的衝擊下，經濟受到不小震盪。然而，這個被瑞士洛桑管理學院（IMD）評比為亞太第一、全球第二（僅次美國）最具數位競爭力的國家，不像部分政府選擇保護主義路線，反而積極與各國洽簽數位經濟協定。新加坡總理李顯龍在本（7）月16日亞太經合會（APEC）領導人非正式會議上也再次強調，自由貿易才能復甦經濟，呼籲APEC成員國應帶頭重建經濟聯繫，並在數位經濟等新興領域上共同合作。
如表一所示，新加坡已分別在2020年6月與紐西蘭和智利、8月與澳洲簽訂數位經濟協定，也已與南韓及英國就類似協定展開磋商，更計劃於本年度推動美星數位經濟協定。新加坡如此積極擴大數位貿易網絡，對外有助於穩固星國數位樞紐的地位，吸引更多投資與專業人才，對內更能進一步加速資通訊科技（ICT）產業上的發展，朝「智慧國家」（smart nation）邁進。新加坡預計在今年投資38億元新幣（約新台幣784億）進行ICT採購，比上個財政年度增近一成；另外將投入250億新幣（約新台幣5,159億元）於「研究、創新與企業2025計畫」（RIE2025），是1991年推行5年科技研發投資計畫以來最大一筆撥款，足見星國對數位科技發展的重視。
新加坡之所以能發展成今日全球最數位化的國家之一，可歸功於星國的前瞻視野及治理。在「智慧國家」計畫作為重要指導方針下，新加坡政府、產業及社會一步步邁向全面數位轉型。不過，星國同樣需要面臨內部對安全隱私、數據管理可信度，以及產業轉型可能衍伸失業問題等質疑。因此，本文探討新加坡在新興科技上的發展策略，並就外界疑慮，探討星國政府的對應措施。
「智慧國2015計畫」及「智慧國家倡議」
2006年，新加坡政府推動了為期10年的「智慧國2015計畫」（Intelligent Nation 2015，簡稱iN2015），由新加坡通訊及新聞部（MCI）當時下屬的資通訊發展管理局（IDA）負責推動。由於當時的新加坡還屬於數位轉型的初始階段，因此該計畫著重於發展智慧產業所需要的軟、硬體基礎設施，希望透過強化ICT產業，提高新加坡在關鍵領域的競爭力。此外，該計畫也顧及了老年、弱勢族群的權益，期盼在加強基礎建設的同時，能縮短不同群體在數位使用上的差距（見表二）。
在iN2015政策推動下，星國以高執行力打造全球化智能城市的表現及成績，屢屢獲得國際讚賞。2014年，新加坡政府更趁勝追擊推出「智慧國家倡議」（The Smart Nation Initiative），期望運用創新數位科技來推動經濟、政府與社會全方位的數位轉型（見圖一）。
數位經濟
新加坡政府基於「服務4.0」的概念，提出了「數位經濟行動架構」（The Digital Economy Framework for Action），目標是使星國成為世界領先數位經濟體，其三項重點戰略為：（一）加速現有產業數位化，以提高生產力、效率和創造新的收入機會；（二）以客戶需求為中心，培育新的綜合生態系統，增强經濟競爭力；（三）發展下一代數位產業，使之成為經濟成長的引擎，成為所有產業數位化的驅動力。目前新加坡積極發展的四大科技新領域，分別為數據科學與人工智慧（AI）、網路安全、沉浸式媒體及物聯網（IOT）和未來通訊基礎設施。
除上述三項重點戰略，人才、研究與創新、政策法規與標準，以及實體及數位基礎設施，也是推動數位經濟的重要促進元素。該行動架構的最終目標，是希望建立一個新的具比較優勢的數位經濟環境，提供企業在安全的環境運營，並且創造更好的就業機會及更高價值的服務，在此新生態系統下，持續地吸引外國投資與人才。
數位政府
在數位政府方面，星國提出「數位政府發展藍圖」（Digital Government Blueprint），推動政府機構的轉型。其中有六項策略：（一）整合政府服務以符合公民及企業需求；（二）加強政策、實務操作及科技之間的整合；（三）使系統可靠、適應力強及安全；（四）和公民及企業合作，促進科技的採用；（五）提升公務員的數位能力以追求創新；（六）建立共通的數位及資料平臺。為確保策略手段能有效達成目標。該藍圖更設置了14項關鍵績效指標（KPIs），以衡量數位化的進程。
換言之，該藍圖目標除了廣泛運用AI等新興科技協助行政運作以提升效能外，更須積極將資通訊專業人才納入政府部門，提升科技運用與政策發展和行政運作間的整合能量。針對推動政府數位服務部分，除打造共通雲端資訊平臺，全面整合政府數位服務外，也尋求擴大與公民及企業的合作，提供更全面性的無縫數位服務。除了由公部門主導推動政策實施，民眾參與也相當關鍵，因此，星國政府設立了政府科技局（GovTech），提供國人可直接與政府溝通的平臺，簡言之，就是利用資通訊科技引進外部民意，藉雙向溝通進行公部門轉型。
數位社會
對新加坡政府而言，數位轉型是全民運動，換言之，人民的響應是不可或缺的一環。因此，該政府提出了「數位能力整備藍圖」（Digital Readiness Blueprint），致力於增加公民的數位近用、素養及參與。具體施政策略為：（一）擴大與加強民眾的數位使用，以增進數位包容；（二）將數位素養涵化於國家公民意識中；（三）使社區及企業能驅動科技的普遍使用；（四）以設計促進數位包容。
也就是說，「數位能力整備藍圖」旨在讓國人能共同融入國家智慧轉型的發展歷程，普及化民眾的科技使用，並強化人民在日常生活中使用數位科技接收資訊及線上交易時的素養，建構大眾基本的數位技能及對應線上不實資訊的判斷力。整體而言，新加坡的智慧國家願景，意味著每個人、企業與政府機構都需加快數位化腳步，公民與社群也需要具備數位素養，共同貢獻與迎接全球智慧國度的到來。
也就是說，「數位能力整備藍圖」旨在讓國人能共同融入國家智慧轉型的發展歷程，普及化民眾的科技使用，並強化人民在日常生活中使用數位科技接收資訊及線上交易時的素養，建構大眾基本的數位技能及對應線上不實資訊的判斷力。整體而言，新加坡的智慧國家願景，意味著每個人、企業與政府機構都需加快數位化腳步，公民與社群也需要具備數位素養，共同貢獻與迎接全球智慧國度的到來。
「國家人工智慧戰略」
在智慧國計畫下，新加坡政府於2019年11月發布「國家人工智慧戰略」（National AI Strategy），提出獅城未來AI發展的願景及重點戰略。此計畫希望在2030年前，針對「智能貨運計畫」、「無縫高效的市政服務」、「慢性病預測及管理、「藉適應性學習和評估實現個性化教育」及「邊境清關」五大關鍵領域，實現國家基礎設施的轉型與升級，並成為在研發和部署上具影響力的AI解決方案領頭羊。
該項計畫也點出打造AI生態系統的五大重點要素，強調新加坡須建立研究界、產業界及政府間三螺旋式的夥伴關係、加強培養AI人才與教育、安全的數據架構、先進可靠的環境，以及增進國際合作，展開各國AI對話。
截至 2019 年，新加坡的AI研究人員在領域加權引用影響和人均AI研究產出（期刊和會議論文）方面均排名世界前列。在《IEEE智能系统》（IEEE Intelligent Systems）雜誌評選2018年「十位最值得關注AI研究人員」（AI ‘s 10 to Watch）中，有4位来自新加坡。在最新的RIE2025計畫中，新加坡也將繼續投入資金，強化星國的AI研發能力。
該項計畫也點出打造AI生態系統的五大重點要素，強調新加坡須建立研究界、產業界及政府間三螺旋式的夥伴關係、加強培養AI人才與教育、安全的數據架構、先進可靠的環境，以及增進國際合作，展開各國AI對話。
截至 2019 年，新加坡的AI研究人員在領域加權引用影響和人均AI研究產出（期刊和會議論文）方面均排名世界前列。在《IEEE智能系统》（IEEE Intelligent Systems）雜誌評選2018年「十位最值得關注AI研究人員」（AI ‘s 10 to Watch）中，有4位来自新加坡。在最新的RIE2025計畫中，新加坡也將繼續投入資金，強化星國的AI研發能力。
挑戰及因應
新加坡在推動數位轉型上的亮眼成績，世界有目共睹。然而，在實體世界及網路世界界線變得模糊的時代下，大量的數據交換及跨境數據流動，使得網路攻擊與犯罪層出不窮，這也使部分人民對新興科技產品的使用有所顧慮。再者，當數位轉型的速度加快，部分產業可能面臨淘汰，而這些企業的員工，因為來不及獲得數位科技技能，同樣得面臨失業。就這些問題，下列大抵列出新加坡的因應措施。
網路安全及信心建立
在各個數位發展藍圖中，即可見新加坡政府對於網路安全的重視。在2018年2月5日，新加坡議會更正式通過了「網路安全法2018」（Cybersecurity Act 2018），旨在加強（一）對關鍵資訊基礎設施（CII）的保護，防止網路攻擊；（二）授權網路安全法對網安威脅及事件做出預防及回應；（三）建立網安資訊的共享機制，以及（四）建立網路安全服務許可機制。該法的制定等同於為新加坡網路安全的監督與維護建立了法律框架。
另一項與維護網路安全及品質相關的立法，是於2019年10月2日正式實施的「防止網路虛假與操弄法案」（Protections From Online Falsehood and Manipulation Act 2019，簡稱POFMA），該法旨在打擊假訊息，防止有害新加坡公共利益的不實或誤導陳述在網路、多媒體簡訊或文字簡訊等電子通訊平台上散布。
2020年，新加坡政府進一步發布了「安全網路空間總藍圖」（Safer Cyberspace Masterplan 2020），期望提升個人用戶、社群、企業及組織日常網路空間的安全。該藍圖涵蓋三項重點：（一）確保核心數位基礎設施的安全；（二）保護網路空間的活動；（三）加強國人的網安能力。今年3月，新加坡再加碼提出「關鍵訊息基礎設施供應鏈計畫」（Critical Information Infrastructure Supply Chain Programme），管理為關鍵訊息基礎設施提供產品與服務的公司，包括可要求合作廠商在不達標時，賠償或終止合約。
在跨境數據流動方面，新加坡建立了與歐盟類似的數據跨境傳輸要求，多數情況下是不能向數據保護標準低於新加坡的國家或地區轉移數據，只能與樹立高標準傳輸規定的理念相近國進行跨境數據傳輸安排。2020年，新加坡個人資料保護委員會（PDPC）修正新加坡「個人資料保護細則」（PDPR），正式將APEC跨境隱私保護規則（CBPR）與資料處理者隱私認可（PRP）兩項認證列為資料跨境傳輸的官方認可資格。
在科技監管方面，新加坡於2019年1月推出亞洲首個「人工智慧監管模式框架」（Model AI Governance Framework），指導私人企業在使用AI科技時如何應對關鍵的道德和監管問題。舉例而言，若一家電商想要使用人工智慧依消費者的瀏覽習慣和喜好為其推薦產品，但該產品被認定有害身體健康，那麼依照指導原則商家就可考慮調整人工智慧模式，減少推薦有害健康的產品。
此外，星國政府也推出了智能家居設備「網路安全標籤計畫」（CLS），依據網路安全規定，將智能產品分級，幫助消費者選購更安全的產品。接下來，也將推出企業可自由參與的「網路安全信譽標誌」（SG Cyber Safe Trustmark）計畫，供個人或組織在選擇合作企業時作為參考。這些標籤及監管計畫都有助於使提高民眾對新科技的信心。
在管理數據方面，去年曾因星國政府「先斬後奏」使用「合力追蹤」（TraceTogether）防疫應用程式的數據來追蹤一起謀殺案，引發國內出現個人隱私及數據安全的討論。輿論發酵後，雖然星國官員立即承認失誤，但已造成信心危機。不過，這單一事件並未影響多數人對政府的信任感，從國際諮詢公司艾德曼（Edelman） 於今年3月發布的「2021年信任度調查」中可見，新加坡人在疫情期間更加信任政府會堅持做正確的事，信任度從70%增加至76%。
另一項與維護網路安全及品質相關的立法，是於2019年10月2日正式實施的「防止網路虛假與操弄法案」（Protections From Online Falsehood and Manipulation Act 2019，簡稱POFMA），該法旨在打擊假訊息，防止有害新加坡公共利益的不實或誤導陳述在網路、多媒體簡訊或文字簡訊等電子通訊平台上散布。
2020年，新加坡政府進一步發布了「安全網路空間總藍圖」（Safer Cyberspace Masterplan 2020），期望提升個人用戶、社群、企業及組織日常網路空間的安全。該藍圖涵蓋三項重點：（一）確保核心數位基礎設施的安全；（二）保護網路空間的活動；（三）加強國人的網安能力。今年3月，新加坡再加碼提出「關鍵訊息基礎設施供應鏈計畫」（Critical Information Infrastructure Supply Chain Programme），管理為關鍵訊息基礎設施提供產品與服務的公司，包括可要求合作廠商在不達標時，賠償或終止合約。
在跨境數據流動方面，新加坡建立了與歐盟類似的數據跨境傳輸要求，多數情況下是不能向數據保護標準低於新加坡的國家或地區轉移數據，只能與樹立高標準傳輸規定的理念相近國進行跨境數據傳輸安排。2020年，新加坡個人資料保護委員會（PDPC）修正新加坡「個人資料保護細則」（PDPR），正式將APEC跨境隱私保護規則（CBPR）與資料處理者隱私認可（PRP）兩項認證列為資料跨境傳輸的官方認可資格。
在科技監管方面，新加坡於2019年1月推出亞洲首個「人工智慧監管模式框架」（Model AI Governance Framework），指導私人企業在使用AI科技時如何應對關鍵的道德和監管問題。舉例而言，若一家電商想要使用人工智慧依消費者的瀏覽習慣和喜好為其推薦產品，但該產品被認定有害身體健康，那麼依照指導原則商家就可考慮調整人工智慧模式，減少推薦有害健康的產品。
此外，星國政府也推出了智能家居設備「網路安全標籤計畫」（CLS），依據網路安全規定，將智能產品分級，幫助消費者選購更安全的產品。接下來，也將推出企業可自由參與的「網路安全信譽標誌」（SG Cyber Safe Trustmark）計畫，供個人或組織在選擇合作企業時作為參考。這些標籤及監管計畫都有助於使提高民眾對新科技的信心。
在管理數據方面，去年曾因星國政府「先斬後奏」使用「合力追蹤」（TraceTogether）防疫應用程式的數據來追蹤一起謀殺案，引發國內出現個人隱私及數據安全的討論。輿論發酵後，雖然星國官員立即承認失誤，但已造成信心危機。不過，這單一事件並未影響多數人對政府的信任感，從國際諮詢公司艾德曼（Edelman） 於今年3月發布的「2021年信任度調查」中可見，新加坡人在疫情期間更加信任政府會堅持做正確的事，信任度從70%增加至76%。
產業轉型衍伸失業恐懼
2020年，資通訊媒體產業為新加坡的經濟貢獻增加了4.8%，新創造了8,100個工作機會，今年，新加坡政府預計將會再增加兩萬個數位相關工作職缺。但人民是否能追上轉型的速度？根據新加坡諮詢公司普華永道（PwC）2021年的調查顯示，有65%的新加坡受訪者認為，自動化將使許多工作面臨淘汰危機，且有半數的人認為5年內他們的工作可能會被淘汰，比例高於全球的39%。此外，高達近三分之二的人相信未來不會有穩定的長期就業。
在不是所有人都準備好進行數位轉型的情況下，新加坡政府積極提出如「技能創前程數位簡介」（SkillsFuture for Digital Workplace） 、「科技密集培訓及入職計畫」（Tech Immersion and Placement Programme，簡稱TIPP）及「科技技能加速器」（TechSkills Accelerator，簡稱TeSa）等各類培訓計畫，供傳統產業員工或想轉職者選擇。主管機關同時也鼓勵產業在轉型時得同步提供訓練課程，提升員工技能。從PwC的調查中即可發現，約半數受訪者認為自己的數位技能在疫情期間有所提高，並表示將繼續接受培訓及技能發展。
但挑戰是持續的，如PwC調查指出，部分人士可能因年齡及種族而面臨無法順利轉職的情況。另外，管理階層人士也可能會因考量在轉職新興產業後，其知識無法使其獲得和本業同等薪水的職位，而對轉職卻步。這些問題都是星國政府未來得持續努力解決的現實問題。
在不是所有人都準備好進行數位轉型的情況下，新加坡政府積極提出如「技能創前程數位簡介」（SkillsFuture for Digital Workplace） 、「科技密集培訓及入職計畫」（Tech Immersion and Placement Programme，簡稱TIPP）及「科技技能加速器」（TechSkills Accelerator，簡稱TeSa）等各類培訓計畫，供傳統產業員工或想轉職者選擇。主管機關同時也鼓勵產業在轉型時得同步提供訓練課程，提升員工技能。從PwC的調查中即可發現，約半數受訪者認為自己的數位技能在疫情期間有所提高，並表示將繼續接受培訓及技能發展。
但挑戰是持續的，如PwC調查指出，部分人士可能因年齡及種族而面臨無法順利轉職的情況。另外，管理階層人士也可能會因考量在轉職新興產業後，其知識無法使其獲得和本業同等薪水的職位，而對轉職卻步。這些問題都是星國政府未來得持續努力解決的現實問題。
「借疫使力」加速數位轉型
數位化的進程並非一蹴可幾，需要政府運用決策力及執行力，不斷地精進與調整政策，且保持開放及彈性的態度促使產官學合作。作為一個典型資源匱乏的小國，新加坡之所以能成為全球智慧建設領域的佼佼者，主要是因為獅城具備完善的基礎設施、健全的法律規範、專門的組織機構、多元的人才培訓計畫，以及廣泛的社會參與和處理資訊的能力。即便如此，新加坡仍舊持續努力加強數位安全、建立人民對新興科技信心及協助國人提升數位技能。在後疫情時代，各國紛紛跟上數位轉型的腳步，希望「借疫使力」重振經濟。而新加坡的例子即可提供給各國另一種可視化的方式，引領政府、企業及社會整體邁向數位轉型時代。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第4期
關於作者
鄭熹，新加坡國立大學李光耀公共政策學院（LKY School of Public Policy）亞洲與全球化中心（Centre on Asia and Globalisation）副研究員
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第4期
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鄭熹，新加坡國立大學李光耀公共政策學院（LKY School of Public Policy）亞洲與全球化中心（Centre on Asia and Globalisation）副研究員