賴祥蔚

台灣藝術大學廣播電視學系教授
愛傳媒榮譽社長
中華傳播管理學會理事長
2018-12-25

 

一、前言

假新聞的存在由來已久,古今中外,此起彼落,傳聞不絕。有研究指出:假新聞的傳播比真新聞快了6倍。這不意外,因為假新聞一定是迎合大眾好奇心,當然傳播更快。在台灣2018年的「九合一」選舉前後,蔡英文總統一再強調有來自中共等境外勢力,企圖透過假新聞及假消息打撃政府威信、製造台灣社會的對立。

民進黨政府在2018年「九合一」選舉之前就提出了《數位通訊傳播法草案》,選後又針對假新聞提出七項修法草案,由於可能涉及政府侵犯公民的言論自由與新聞自由,因而引起各界高度關注。

事實上,世界各國政府無不面對假新聞造成的困擾,即使中國大陸也不例外。中共中宣部、廣電總局等黨政機構,一再透過各種方式嚴打假新聞,例如在2014年九大部門還聯合印發《關於深入開展打擊新聞敲詐和假新聞專項行動的通知》,由此可見一斑。

全世界開始高度關注假新聞的近因,是2016年的美國總統大選,因為有來自包括俄國在內的境外勢力透過社群媒體發佈假新聞而影響選情,臉書2017年4月也證實有此跡象,並且承認大約3-4%帳號為假帳號。
牛津大學2017年針對美國、德國、俄羅斯、中國大陸、台灣等地研究發現,政府與個人都為了操縱民意,常用社群媒體散布錯誤資訊與政治宣傳。
本文從公共政策的角度出發,回顧學理與國際組織及各國相關經驗,針對網路時代應該如何因應假新聞提出分析及建議。
 

二、學理與世界各國因應假新聞的政策法規

言論自由及新聞自由學理之父約翰.彌爾頓提出的論點很簡單:讓各種意見自由公平較量,才能知道誰對誰錯,否則錯的人永遠不知道自己錯,一般大眾也不知道為什麼對或錯,既然如此,當然要反對言論審查,而且要有印刷自由。彌爾頓的這套說法,是在1643年提出用,隔年1644年印刷出版成小冊子,這就是當代言論自由與新聞自由理論的濫觴。其後學者多有增補,但是主軸始終如此,就是以更多的資訊來修正假新聞或假訊息。

假新聞的分類頗多,打擊假新聞的美國知名民間組織First Draft News把假新聞分為七種型態:諷刺或是模仿惡搞、錯誤的連結、誤導的內容、錯誤的內容、冒名的來源、操弄的內容、捏造的內容。其他例如Weinstein把假新聞分成四大類:一、論述導向的,二、演算的,三、制度的,四、事實錯誤。

假新聞分類的學術定義以及樣貌頗多,各有考量。假新聞受到國際關注,是因為2016年的美國總統大選疑似有外力以假訊息、假新聞介入。如果回歸假新聞被全世界重視的角度來看,可以依照沒有國家安全疑慮,把假新聞分成兩類:有、沒有。或是把假新聞可以分成兩類:一、境外勢力介入、有目的、有組織的假新聞,二、其他。

歐盟在2018年12月宣布發起「對抗假消息戰爭」希望保護隔年歐洲國會選舉,因為俄國被指控生產假消息要促使歐洲分裂。委員會將建立一個快速警報系統,協助成員國辨識不實宣傳活動,檢測不實資訊的預算提升到了500萬歐元,也要求科技公司在打擊不實資訊方面發揮作用。

歐盟在2018年一月,成立「高層專家團體」(HLEG, high-level group of experts )對網路假新聞及假消息提出政策建議的報告。報告認為假消息不只是假新聞,包括了為了傷害公眾或追求利益而設計、呈現或推廣了錯誤、不精確及誤導的消息。此一定義把犯罪內容排除在外,因為那些由各國的國內法管轄。HLEG建議不論公、私,任何審查都要避免,並且建議採取多面向途徑對抗假新聞:一、加強線上新聞的透明度;二、提升媒體及公民的資訊素養;三、發展有助於網友及記者對付假消息的工具;四、捍衛歐盟新聞媒體的多樣性及持續性;五、繼續研究假消息對社會的衝擊,以評估因應方法。

環顧民主先進國家管制假新聞的立法作為,德國最常被提及,因為德國在2017年10月通過「社交網路強制法」,2018年生效。規定超過2百萬人註冊的營利社群網站,必須在接到通報後24小時內,撤除明顯的涉罪言論,並且防止擴散;而對於假新聞或是不明顯的涉罪言論,要在7天內決定如何處理。不過到2018年底為止,德國都沒有援引此法對業者開罰。

至於科技行業的因應措施方面,谷歌母公司Alphabet在2017年修改演算法,降低假新聞網站的優先性,並增加一萬多人參與審查。臉書針對假新聞之自律分成五大部分:首先公佈新的社群守則,其次調整演算法,第三建立科技與人工配合的審查機制,第四調整廣告機制,第五開發相關工具。

臉書在2018年5月15日發表「社群標準執行初步報告」,首季刪除了8億多則訊息,涵蓋血腥暴力、裸露以及性、恐怖主義宣傳、仇恨言論、垃圾訊息以及假帳號六大範疇。

在國際團體的部分,電子前哨基金會(EFF)等非政府組織共同倡議的「馬尼拉原則」主張:中間人免對第三方內容承擔責任、沒有司法機關判決不得限制內容、限制內容必須符合正當程序及比例原則。捍衛表達和資訊自由的人權組織「ARTICLE 19」認為:透明、可參與、可問責的「社群媒體評議會」自律機制,才是自律的解決方案。
 

三、現行政策法規方向的檢討

民進黨政府在2018年提出《數位通訊傳播法草案》,內有「要求下架」的規定,選後又針對假新聞提出更多修法草案,第一階段總計就有七部法案要修法。

針對《數位通訊傳播法草案》,相關業者參加許多座談會等場合都建議:條文的第一、二、五款範圍必須限縮,必須有明確事實足認有危害國家安全時,才可以援用,更要避免行政擴張,確保民眾權益。法案第15、16 條,對於數位通訊傳播服務提供者課予過重責任,也不符合馬尼拉原則的精神,應該改為「經權利人向地方法院或地方行政法院訴訟證明通知因而知悉」,以實際司法行為作為判斷基準,避免爭議。

草案針對網路平台賦予重責及連帶責任,也引起爭議。一來是業者難以查核,每一件查核都需要不少人力及時間,何況每天訊息的數量十分驚人,結果可能一有檢舉就移除,不問情況,以免承擔連帶責任;二來技術上也未必可行,例如LINE不是開放式的社群平台或論壇,而是封閉式的聊天群組,LINE 用戶間傳遞什麼訊息是用戶的隱私與秘密通訊自由;技術上,用戶間的訊息都以點對點技術加密,LINE也無法看到,如何查核或是移除。臉書的messager群組聊天,也有同樣的情況。
 

四、結語

以學理而論,對抗假新聞的最佳方法就是提供更多的資訊,真理最終可以勝出。必須了解的是,既然真理最終才會出現,那麼過程中會有假新聞,這其實是無奈的常態。在此同時,透過教育以提升民眾的數位素養,這是遏止假新聞、假訊息在網路平台上傳遞最根本的方法。

從德國立了法卻遲遲不敢援用,擔心侵害言論自由及新聞自由;以及中國大陸也苦於假新聞的經驗可知,現在政府想要立法、修法直接伸手干預及處理假新聞,恐怕不會有具體成效,而且會先引發侵害言論及新聞自由的爭議。

綜合以上討論,本文提出三點建議:

首先,假新聞獲得世界關注的關鍵,是境外勢力透過網路而影響美國總統大選。就此而言,可以把假新聞分成兩大類,一類是境外勢力發動、有目的、有組織、有國家安全疑慮的假新聞,這才是各國政府必須正視的假新聞,而且必須嚴格及具體區分,以免政府濫用國家安全的名義侵害言論自由及新聞自由;至於其他的假新聞,回歸既有的國內法處理即可。

其次,跟國家安全無關的假新聞,又可以依照有無涉及侵權而分成兩類,其中有涉及侵權者,回歸現有的刑法與民法規定,由認為權利受到侵害的當事人尋求司法裁判,捍衛個人權利。必須指出,由於目前的司法裁判通常曠日廢時,如何簡化程序以求便民,當是重點。

至於沒有涉及侵權的假新聞或假資訊,應該本於言論及新聞自由的學理,鼓勵更多的矯正資訊來降低假新聞的影響。針對這點,應該要求相關業者本於自律,提供更加便利的補充資訊管道,讓所有公民都可以針對網路流傳的資訊提出補充或修正意見,這才是符合言論自由學理的治本之道。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)