張至涵

英國德倫大學國際關係博士
2018-07-18
2018年6月底前,敘利亞政府軍已經連續兩周對西南部達拉省和庫奈特拉省反政府軍的占領地展開軍事反擊。聯合國資料顯示,至少有270,000人因此流離失所,造成敘利亞和以色列、約旦邊界嚴重的人道危機。這段期間,俄羅斯與敘利亞反政府軍「自由敘利亞軍」放棄所佔領土地的談判破裂。近幾個月來,敘利亞其他地區也都正發生政府軍試圖從反政府軍奪回失土的類似軍事反擊。敘利亞戰爭自2011年3月爆發以來,至今已邁入第8年。總部位於英國的非政府組織「敘利亞人權觀察站」報導,長達7年之久的敘利亞內戰已造成超過400,000人死亡或下落不明,並有過半數的敘利亞人民被迫遠離家園。

敘利亞內戰所引發的人道危機令人想起後冷戰時期國際社會對於人道干預和「拯救遠距陌生人」之爭議和辯論。長期以來,國家主權的非干預原則被強調是國際社會秩序的基礎, 因此,國際社會沒有對盧安達大屠殺採取回應和具爭議性的 干預科索沃衝突,成為當時缺乏國際共識和清楚合法權威最顯明的例子。這個爭議性不僅是來自合法的問題,更重要的是,誰擁有權利授權採取行動。1999年北約組織轟炸科索沃的爭議性就在於北約組織是個跨大西洋軍事組織,聯合國安理會則因俄羅斯和中國投下反對使用武力的否決權而無法採取行動。再者,它也牽涉到非干預和人權之間的緊張關係,和國際社會對什麼時候、如何、以及在什麼樣的狀況之下必須採取干預行動有不同的解讀。

「干預和國家主權國際委員會」2001年發表的「保謢責任說」,將辯論的焦點從「干預的權利」轉為「保謢的責任」。保謢責任說提出兩個基本原則:一、國家主權意味著責任,而其中最主要的責任是保謢其人民;二、當一個國家的人民因為內部戰爭、暴動、鎮壓、或國家失敗,遭受嚴重的傷害,而國家本身有問題,無意或無法,去終止或避免此種狀況,那麼就得放棄非干預的原則,國際社會有責任去保謢這些人民。保謢責任說除了試圖建立起人權和國家主權概念之間的橋樑,也在某種程度上提供創造何時和如何干預共識的框架。它列出了可採取因人道因素的軍事干預情況,包括:一、無論是否為國家有意的大屠殺行徑、或國家疏於或無能為力採取行動、或處於失敗國家的狀態所造成的大規模生命喪失;二、殺害、強迫驅逐、恐怖或破壞行徑所導致的大規模種族清洗。

保謢責任說同時建立了基於義戰傳統的預警原則:一、合適的意圖:無論干預國家的其他動機為何,其干預的主要目標必須是終止或避免人道受難;二、最後手段:軍事干預只有在探討每個危機預防或和平決議等非軍事選項都無效時,方能視為適當的;三、成比例的方法:所規劃軍事干預的規模、持續時間、投入的程度,應該在最少且必要的情況,達成所定義的人道保謢目標;四、合理的展望:必須有合理制止或避免受難的成功機會,行動的後果不會比不行動的後果還糟。它並建議聯合國安理會是授權為人道保謢目的軍事干預合適的權威。它指出,所要做的任務不是找到替代聯合國安理會的權威來源,而是使之更有效地運作。它也反映了人類安全的概念,重要的不只是國家安全,而是保謢個人免於來自國內外對生命、生活、或尊嚴的威脅。

保護責任說的原則在2005年聯合國世界高峰會被採用。它強化一個國家有責任保護它的人民免於大屠殺、戰爭罪行、種族清洗、和違反人道罪行,然而,當國家無法做到時,國際社會應該擔負起回應這個需要人道保護情況的責任。1990年代被形容是人道行動主義的黃金時期。 人權不僅是在外交事務上的主要用語,在國家實踐上更有可能完成保護遠距陌生人的責任。這是因為「西方的軍隊有多餘的能力和時間」使之變為可能。但是,2011年9月11日的恐怖攻擊事件和小布希總統宣布的「反恐戰爭」使美國發動一個無止境對抗恐怖份子的軍事行動,如此一來,是否還有必要的政治能量發動人道干預?儘管有著反恐戰爭使強權國家更不可能將他們的戰略利益置於拯救遠距陌生人人權考量之前的質疑,在另外一方面而言,一直以來就存在著對於人道干預的批評,認為一個國家從來不會真正從事主要以人道考量為動機的干預。例如,在伊拉克北部、索馬利亞、波士尼亞、和科索沃的干預行動一般廣泛地被認為是為了政治和軍事目的的行動,而不是為了人道考量。因此他們都是具偏好性和選擇性的。

如今,保護責任說彷彿是後冷戰時期之下因為「西方的軍隊有多餘的能力和時間」特有的出版品。 隨著中國的崛起與壯大,美國現今和未來在經濟和軍事上最大的威脅來自於中國,歐巴馬政府時期的「重返亞洲」戰略,宣示著美國的外交政策中心從中東地區轉移到亞太地區。歐巴馬總統在2014年6月的演說中提到,美國現今的定位將是遵循國家未來的生存與繁榮的大原則。 川普政府大致上延續歐巴馬政府時期的敘利亞政策。美國派遣到敘利亞的兵力主要是進行與國際盟軍的空襲行動,結合「敘利亞民主力量」的地面部隊,消㓕伊斯蘭國的勢力。有學者在《外交事務》期刊上對川普政府提出政策建議,一旦「敘利亞民主力量」重新奪回伊斯蘭國在敘利亞的首都拉卡,美國就應該撤軍。阿薩德政權在俄羅斯和伊朗的軍事協助之下,已經重新奪回大部分敘利亞中心地帶的領土,敘利亞衝突衍然成為強權之下的代理人戰爭。敘利亞是俄羅斯自冷戰時期以來長期的盟友,俄羅斯往往在聯合國安理會針對敘利亞關鍵決議案使用常任理事國的否決權,使得聯合國安理會依然無法有效地運作。伊朗也因意圖成為中東地區的區域強權而將勢力伸入內戰中的敘利亞。美國在敘利亞的利益僅存保衛盟友以色列的戈蘭高地佔領地。

由此可見,保護責任說即使為全球公認最具正當性的國際組織聯合國所採用,但仍然無法在現實的世界發揮實質的作用。現實主義者認為,國際組織純粹是國家用來行使外交的一種手段,無法真正地影響國際政治。當國家認為可以從國際組織得到一些相對利益,才有可能進行所謂的合作,一旦這樣的利益不復存在時,就會選擇離開,不再被組織的規則所「綑綁」,2016年6月英國投票選擇脫離歐盟即是一例。國際組織也是強權國家強諸行使他們遊戲規則、用來促進他們利益的場域,同樣地,當面臨這樣的優勢不再時,也是選擇離開。去年10月,美國因質疑聯合國教育、科學與文化組織存有反以色列偏見的立場 ,就宣布退出該組織。另一方面,弱小的國家卻可能為了在國際組織之內有個發言權,而選擇讓自己「綁在」這個組織。

傳統的權力政治所談的是一個有著叢林法則的「現實政治」,也就是個野獸漫遊其中的叢林,最強壯和狡猾的野獸主導叢林的遊戲規則。而自由理想主義者認為,透過國際組織的規範可以將這些野獸關進像動物園之類的籠子裡。但現實主義者分析,在國際政治的叢林世界裡,是不可能重新動員這些野獸,把他們關進動物園裡。因為漫遊在叢林、主導其中遊戲規則最強壯和狡猾的野獸是不可能如此乖乖就範地被關進籠子裡。

反觀台灣一直以來積極地要參與國際組織,蔡英文政府在5月底表示,雖然很遺憾地台灣今年無法參與世界衛生大會,但要捐100萬美元給世界衛生組織,作為西非剛果共和國對抗伊波拉病毒的基金。台灣也許應該要反思參與國際組織的目標為何,否則如同國際關係學者麥可.曼德爾邦(Michael Mandelbaum)形容柯林頓政府時期的人道干預是「社會工作」,台灣的外交是否只能藉由從事「社會工作」 獲得國際組織會員國的資格, 更或應該注重外交上的實質關係?

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)