黃恩浩

澳洲墨爾本大學社會暨政治科學院政治學博士
澳洲墨爾本大學社會暨政治科學院榮譽研究員
2015-04-29

 

一、前言

於2013年10月,中國國家主席習近平和總理李克強在先後出訪東南亞時提出了籌建「亞洲基礎設施投資銀行」(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB)的倡議,簡稱「亞投行」,試圖向亞洲國家提供基礎建設的資金,法定資本額一千億美元(約3.13兆元臺幣),以促進運輸、能源、電信等基礎建設的投資。確切的說,中國主導成立亞投行主要目的是在尋求中亞、東南亞、南亞和中東國家共同參與區域基礎設施建設,並推動建設「絲綢之路經濟帶」和「新海上絲路」,以順利推動「一帶一路」發展戰略總目標,此需要龐大的資金投入基礎設施建設,而亞投行就是在扮演「資金庫」的角色。這由中國所提出的籌建亞投行倡議目前得到亞太區域內外廣泛支持,許多國家迴響相當積極。

中國在2014年以來就開始與亞洲區域內外國家進行廣泛溝通,且經過多輪與多邊磋商,多國已就備忘錄方面達成共識。在區域多邊架構下,亞投行將同區域外現有多邊開發銀行相互合作,共同促進亞洲經濟持續穩定發展。亞投行是一個願意向亞洲國家和地區的基礎設施建設提供資金支持的政府間性質的亞洲區域多邊開發機構,成立目的是為了促進亞洲區的互聯、互通建設和經濟一體化的進程,並且加大中國與其他亞洲國家的經濟合作。

中國主導成立亞投行,將直接挑戰美國主導的世界銀行龍頭地位。繼英國於今年3月12日申請加入亞投行之後,美國盟國法國、德國與義大利等也紛紛宣布要加入,而澳洲早在2014年就已表示有意加入亞投行,澳洲聯邦內閣的國家安全委員會在今年3月23日批准了簽署加入亞投行所需的諒解備忘錄,且在澳洲財政部長Mathias Cormann於今年3月底參加博鰲論壇時,於29日正式書面提出以意向創始國成員加入亞投行,如順利通過,澳洲將於4月13日正式成為亞投行意向創始成員國。雖然澳洲是美國「亞洲再平衡戰略」的重要樞紐,但澳洲已宣布加入亞投行,這將考驗著美澳在亞太地區的同盟關係發展。

 

二、澳洲加入亞投行的經濟利益考量與美國立場的兩難困境

關於澳洲是否要加入亞投行,此議題在澳洲國會內部曾經呈現兩極辯論的局面。就國家總體經濟發展層面而言,澳洲國庫部長Joe Hockey和貿易部長Andrew Robb都相當支持加入。但就美澳安全同盟關係而言,澳洲總理Tony Abbott和外交部長Julie Bishop因深受美國反對之影響曾不願加入。美方對外的主要反對立場是認為,亞投行缺乏適當的管理程序,可能淪為中國的外交政策工具。但澳洲媒體的觀點認為,亞投行是由中國所籌措,當然會成為中國的政策推廣工具,正如世界銀行是美國的政策推廣工具一樣。這顯示的除了中國勢力日增外,也突顯美國在亞太影響力的勢微,而且衰退速度愈來愈快。

由於亞投行極可能成為一個真正的亞洲金融多邊機構,將使中國全面融入國際社會的重要部分,這對於依賴中國廣大經濟市場而生存的區域周邊國家是一個相當重要契機。中國是澳洲第一大貿易夥伴與首要出口市場,參加亞投行可讓澳洲投資亞太區域的基礎建設,對澳洲的工程師、建築師、銀行家和律師來說也是好消息,因為在提升澳洲國家經濟發展的前提上,澳洲當局就是應該把眼光從貨物出口提升到服務輸出。

作為亞太地區的一個重要經濟體,澳洲最後決定加入亞投行的意義相當重大。儘管目前新聞消息指出,在亞洲國家中,日本仍然在最終的搖擺階段,而澳洲與一些西方國家加入成為創始國,將可能有權改變亞投行的治理與運作方向。根據現有章程規範,亞投行作為多邊銀行治理的最核心問題,就是投票問題。亞投行的投票權實際上分為兩個部分:(一)亞洲區域內國家所佔有的75%投票權;(二)亞洲區域外非亞洲國家佔有的25%投票權。同時,章程也顯示,區域內國家的投票權將通過GDP與人口數量等一系列指標來決定。也就是說,每增多一個區域內國家都將對投票權產生影響,而澳洲這樣的高人均GDP的國家是否加入將對投票權產生重大衝擊。

由於區域內外大國相繼申請加入亞投行,若算上於3月31日前以宣佈加入的澳洲、丹麥、俄羅斯、埃及和芬蘭等,目前已經有四十四國申請加入,從4月份起欲加入者就僅能以普通會員加入。此舉不僅引爆了中美競逐亞太經貿金融規則制定權之爭,並且重創美國試圖阻止西方主要國家加入亞投行的布局。就目前局勢看來,美國對亞投行態度是混亂而且自相矛盾,若惡意阻撓恐不僅徒勞無功,而且將傷害美國國際形象。基於亞投銀幾乎是一股不可檔的趨勢,亞洲開發銀行(Asian Developing Bank)行長中尾武彥(Takehiko Nakao)表示,亞銀已開始討論如何與中國主導的亞投行進行合作。

但是,美國在亞洲核心盟友,除澳洲外,日本則尚未提出申請。日本財務大臣麻生太郎(Taro Aso)強調,日本難以加入亞投行,因為該銀行的融資 審查與組織營運,令人不放心。 然而,曾搖擺不定的南韓在深思之後,則無視美國的擔憂與壓力,乃於3月26日宣布加入該行,這意味加入亞投行在經濟發達國家之間引發的連鎖反應正在迅速擴大,其對區域經濟發展的影響力將不容小覷。

 

三、澳洲面對中國地緣經濟擴張之扈從傾向

美國一直以來都是透過世界銀行和亞洲開發銀行,對接受貸款的國家推動其政策,並藉此支援美國跨國企業的利益。而亞投行對中國而言也是一樣的,北京當局也開始建構以中國為中心、以服務中國利益為主、與世銀平行的體制是很合理的行為。除了亞投行之外,中國去年還積極推動金磚五國開發銀行的成立,且欲將總部設於中國。這兩個新銀行將成為新制度的一部分,結合中國許多雙邊協議,將開始以中國人民幣或其他貿易對手的貨幣計價來進行貿易。由於這中國崛起的地緣經濟的關係,這因此使得區域內外各國的經濟貿易發展不得不朝向中國靠攏,澳洲當然也不例外。

由於澳洲決定加入中國主導的亞投行,這將使得北京當局可以運用更多國際資源深化其經濟社會與環境改革,並強化穩固其政治基礎。同時,也使得中國能夠積極地在南太平洋區域發揮經濟與金融資源影響力,以做為推展國際戰略的工具。此外,在泛亞太的周邊國家和國際性的多邊組織與論壇中,中國將可主動發揮領導性角色與功能,而設立亞投行正是其重點戰略部署,所以未來中美在國際社會上,將仍然會繼續維持一個競合關係。值得注意的是,在身為亞洲經濟大國之前提下,中國將會運用經貿往來、人員交流、安全對話以及金融投資貸款等方式,來提高區域各國對中國的政治信任感與經濟依存度,並讓亞太周邊國家無法背離中國地緣政治經濟的影響力。

澳洲總理Tony Abbott曾表示,儘管澳方對亞投行的一些問題仍有意見,但過去幾個月來,亞投行在架構設計、管理和開放透明度方面取得了良好進展。澳洲財長Joe Hockey認為,澳洲加入一個地區性多國銀行,有助促進亞洲急需的基礎設施建設發展,亞投行將在未來促進地區基礎設施建設方面發揮重要作用,而這也將對澳洲有所幫助。澳洲以作為創始國加入亞投行,不僅可以參與該銀行的籌建磋商,而且可以為澳洲確保與爭取相關經濟利益。

然而,Tony Abbott認為,仍有待解決的重要問題,包括:(一)董事會成員應對重大投資決策有決定權;(二)不應由某一個國家控制這個銀行。澳政府因此聲明說,澳洲作為2014年二十國集團峰會東道主時就強調亞太地區基礎設施建設投資的重要性並將此作為優先政策。Joe Hockey也表示,在未來十年裏,亞太地區基礎設施建設資金缺口將達八萬億澳元。Tony Abbott也聲明說,澳洲將通過加強與其它國際金融機構合作,包括世界銀行和亞洲開發銀行,新成立的亞投行在滿足未來基礎設施建設需求,以促進本地區經濟發展並發揮重要作用。

 

四、澳洲加入亞投行對美國「亞洲再平衡戰略」的可能衝擊

宏觀而言,北京當局的國際戰略思維強調要發揮戰略影響力,不與華盛頓進行直接競爭式的對抗;而是運用軍事安全與經貿金融利益並進的途徑,透過經貿金融互利、安全合作、雙贏格局安排,並採取雙邊和多邊自由貿易區架構,逐步展現中國在亞太的影響力與主導地位。當英、澳、法、德、義、韓等國不顧美國勸阻決定加入亞投行時,這都顯示中國以經濟金融實力主導的外交戰略正踏出成功的第一步。

華盛頓所主張的重返亞洲與亞洲再平衡政策之目的,不外乎就是要強化美國在亞太地區同盟國之力量來牽制中國的擴張與威脅。美國不僅與日韓兩國強化軍事安全架構,更與澳洲達成緊密的軍事合作協議,以方便美國在亞太進行軍事安全部署。雖然中國在軍事實力上尚未能與美國進行直接抗衡,但是中國已經逐漸強化其區域經濟優勢,並試圖以經濟與金融力量來抗衡美國的戰略圍堵。基於中國是亞太經濟重心,中國周邊幾乎沒有一個國家可以排除中國經濟市場的影響力,即使是美國的安全盟國澳洲與日本等,也無法規避以中國市場為中心的經濟虹吸力量。這也使得美國在亞太重要同盟國對中國採取經濟扈從與政治抗衡的兩手策略,而澳洲當局中國政策的兩手策略實為明顯。

中國主導成立亞投行,初步牽制住美國「重返亞洲」與「亞洲再平衡戰略」的戰略布局,其在二戰後被歐美壟斷的國際金融秩序「布雷頓森林體系」之外籌建亞投行可謂是另起爐灶,中國進而推動的亞太自由貿易區(FTAAP),則有與跨太平洋夥伴關係(TPP)爭奪亞太貿易規則制定權和區域經濟整合主導權之企圖。不容置疑,中國作為世界第二大經濟體,通過籌建亞投行和推動FTAAP倡議,儘管還不能一躍登上亞太領導地位,但至少已形成中美兩強的局面。澳洲在決定加入亞投行後,對美國的再平衡政策會造成一定程度的衝擊,因中國將可能以經濟利益牽制澳洲在美國再平衡政策中的角色與作為,進而弱化美國在亞太的軍事部署,要是日本也隨後決定要加入亞投行,美國勢必要調整其亞太安全政策。

此外,亞投行吸引各國參加,顯示整體亞洲市場長期被忽略的現況。在澳洲、韓國、俄羅斯申請加入後,美國的處境乃更顯尷尬,美國一方面不願看到中國主導的亞投行與美國主導的世銀和國際貨幣基金(IMF),以及日本主導的亞洲開發銀行分庭抗禮,而一方面又擔心拒絕加入,未來恐失去在亞投行的發言權,所以美國未來極可能會找一個下臺階,然後加入亞投行。由於美國主導的世銀和IMF,在撥款時常常對申請國進行政策指導與內政干預。中國成立亞投行的目的,被認為是要把美國主導的西方的勢力從接受援助的亞洲國家中剷除,藉此壯大中國在亞洲的影響力。美國為阻撓亞投行坐大,擔憂亞投行的貸款標準過低,可能排擠到美國主導的國際金融體系,因而積極要求其盟國別加入。

 

五、臺灣面對參與亞投行應有的考量

儘管我國政府提出參與亞投行的三大正面理由,包括:(一)可在此一組織扮演區域和平締造者與人道援助提供者。(二)希望參與區域經濟整合,臺灣加入亞投行對未來參與TPP或RCEP都是正面的。(三)考慮兩岸關係,臺灣應該積極參與,倘若不表態參加反而會讓外界覺得臺灣不支持國際間協助發展較慢國家的基礎建設。然而,要注意的是,亞投行是北京的「一帶一路」歐亞戰略布局之一環,籌設亞投行兼有政經外交戰略目標,其挑戰了由美歐及日本主導的世界銀行、亞洲開發銀行等金融體制,目的是建立中國主控的國際開發金融機制,為中國廠商開拓經濟金融商機,消化過多的外匯存底,並擴大在歐亞各國影響力以建立新的聯盟。

我國如能加入亞投行,將有助於我國融入區域經濟整合,增加我國參與國際事務機會,並可增加我國廠商國際商機,更能提高未來參與其他國際經貿組織的可能性。但就目前我國政府決定要「以臺灣為主,對人民有利」的原則加入亞投行而言,政府還要需要更明確表達包括以什麼名義、參與條件、是否國內有建設發展的需求,或是有能力承包其他國基礎建設工程的能力,而這些又是否真的對國家有利,這些種種議題都需要經過精密評估、嚴謹規劃,並做好必要政黨協調溝通,否則臺灣貿然加入亞投行,我國將有可能會被中國矮化並且喪失自主性。

最後,就臺灣參與「亞洲開發銀行」的過程為例,我國雖為亞銀創始會員,名稱為「中華民國」,但1975年中國成功加入亞銀後,我國旋即被迫改稱「中國臺北」。因此臺灣要加入中國主導的亞投行時,應該經審慎評估後再做決定,不宜貿然且一廂情願參與之。若中國對臺灣在名稱上有特定要求,像是「中國臺灣」、「中國臺北」等,超出我方的APEC模式(即「中華臺北」)或WTO模式(「臺澎金馬特別關稅領域」),根據過去往例,這將可能使臺灣申請加入亞投行面臨破局。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)