王高成

淡江大學國際事務與戰略研究所教授
2014-05-29

美國總統歐巴馬於4月23日至29日至亞洲訪問,造訪了日本、南韓、馬來西亞及菲律賓等四國。歐巴馬此行是為了彌補去年在印尼舉行的亞太經合會議的缺席,該次缺席讓各方懷疑美國是否有決心及能力執行其「亞太再平衡」戰略,此次走訪東亞重要盟邦及友邦,以強化亞太各國對於美國的信心,鞏固其在此地區的領導地位。

歐巴馬的首站是至日本訪問,也是此行最重要的一站。日本是東亞第二大國,也是美國在亞太地區最重要的盟邦,鞏固美日關係對於美國的戰略利益甚為重要,對於日本亦復如此。自安倍擔任首相後,即矢言要恢復日本在東亞的大國地位,積極推出措施復甦日本的經濟,在國內推動右傾的政策,包括積極維護日本對於釣魚台列嶼(日稱尖閣群島)的主權,推動修憲以使日本擁有集體防禦的權利,以及加入美國所倡導的「跨太平洋夥伴協議」(TPP)。安倍的作為其實是制衡中國大陸日漸崛起的權力,因為日本自認為東亞傳統的大國,面對崛起的中國大陸,自然感受到安全的壓力,加之以雙方自2012年日本將彼此有主權爭議的釣魚台國有化後,在該海域對峙及摩擦加劇,日本更感受到中國大陸的軍事威脅。安倍採取的因應作法是積極靠向美國,強化兩國的同盟,以制衡中國的壓力。

對於歐巴馬政府而言,也有同樣的考量。中國的崛起同樣引起美國的關注與擔憂,自歐巴馬上任後即採取重返亞太的戰略,目的之一即在於制衡中國崛起的勢力,維護美國在此一地區既有的領導地位。日本的國力及安倍的親美政策,正符合美國的戰略需求,反之,美國亞太再平衡戰略,也給予安倍政府更大的信心以執行目前對中強硬的外交政策。此次歐巴馬訪日,即可看見兩國急於強化雙邊的同盟關係,以共同制衡中國的心態。安倍除了給予歐巴馬國是訪問的待遇外,也希望兩國領袖的共同聲明能清楚指出美日安保條約的範圍涵蓋釣魚台。安倍政府的企圖很明顯,希望藉由美國總統的來訪以明白的文字提出保證,一旦釣魚台被攻擊時,美國將會出手援助,用以嚇阻中國大陸可能對該島嶼的武力進犯。在歐巴馬與安倍會談之後的共同記者會中,歐巴馬主動表示美日安保條約適用於釣魚台,此舉相當符合安倍政府的期望,算是其外交上一個小勝利。儘管歐巴馬強調此一聲明並非新的政策,過去美國國防部長海格爾以及國務卿凱瑞都表述過同樣的意見,但是由美國總統親口說出,政治意義仍然不一樣,美國協助日本維護釣魚台安全的意涵更為明顯。歐巴馬此舉在於向日本表達善意,傳達美國支持日本安全的決心,並強化美日安全同盟關係,也向中國大陸施壓。另一方面,歐巴馬也有意藉由此一安全承諾,以換得日本在美日TPP協商的讓步。

在亞太地區推動TPP也是美國亞太再平衡戰略中非常重要的一環,可以藉此擴大亞太地區經貿的整合與自由化程度,增加美國對於此一地區的出口,提升美國經濟的成長。日本的參與對於TPP聲勢的壯大與經濟規模的擴大甚為重要,美國必須讓日本參與其中,以及完成TPP的談判。對於日本而言,參與TPP也甚為重要,一方面顯示其支持美國的亞太戰略,與美國站在同一陣營,另一方面也可藉此強化與其他參加國的經貿關係,擴大日本的出口,刺激日本的經濟成長。儘管美日都有共同的戰略與經濟利益,但是雙邊的協商卻並不順利。美國希望擴大農產品對於日本的出口,然而農民一向是自民黨的基本票源,安倍政府必須考量到黨內及基層的反應,因而對於美國的要求遲未讓步。歐巴馬本欲藉由此次訪日順勢完成美日關於TPP的雙邊協商,以爭取在今年底讓TPP正式啟動。因此歐巴馬特別在記者會中公開強調美日安保條約涵蓋釣魚台,不無希望藉由安全的承諾以換取日本在TPP協商中的讓步,因為歐巴馬政府深知安倍政府在面對中國大陸的軍事壓力下,迫切希望美國能在此一議題上給予日本更強力的支持。但是歐巴馬的善意卻未立即在美日的雙邊協商中換來日本的讓步,在歐巴馬離開日本時,美日關於此一議題仍在繼續協商中,雙方已原則上同意走向市場開放,具體的內容或許要等到日本地方選舉補選完成後才會公布。

南韓也是美國在東亞的重要盟邦,也是歐巴馬此次亞洲行的第二站。歐巴馬在與南韓總統朴槿惠會面後,雙方同意南韓的戰時作戰指揮權自原訂的2015年延後移交給南韓,以因應朝鮮半島情勢的變化。此舉顯示南韓對於美國的信任與依賴,願意將戰時指揮權繼續交由美軍執行,也代表雙方同盟及軍事關係的密切。歐巴馬的亞太再平衡戰略目標之一,也在於維護朝鮮半島的和平與穩定,重點在於制止北韓的核武發展與對於南韓的威脅。歐巴馬訪問南韓也在於向北韓宣示美韓同盟關係的穩固,以嚇阻北韓可能的危險行動。但是,美國的嚇阻行為似乎並未奏效,金正恩領導下的北韓不僅持續採取挑釁性的舉動,且嚴詞批評歐巴馬此次的訪問南韓是危險動作,將升高軍事緊張情勢,並把核武競賽的烏雲帶至朝鮮半島,言下之意似在暗示將進一步發展核武。歐巴馬在南韓另一主要目的在於緩和其與日本的關係。由於安倍政府的右傾政策,包括參拜靖國神社及否認慰安婦的說法,令南韓對於日本頗為不滿意。從美國的亞太再平衡戰略而言,強化與盟邦間以及盟邦彼此間的關係,以形成一致的立場與團結的力量,對於美國及區域安全的利益甚為重要,自然不樂見日本與南韓這兩個位於東北亞的重要盟邦彼此不合。因此,歐巴馬政府之前已表達對於安倍參拜靖國神社的不認同,此次在南韓時除了呼應慰安婦問題是嚴重侵犯人權的行為外,也呼籲日韓兩國基於共同利益,要面向未來,尋找共同繁榮的作法。

歐巴馬第三站至馬來西亞訪問,成為自1966年前總統詹森之後首位訪問馬國的美國總統,具有重要的外交及政治意義。歐巴馬政府的再平衡戰略中,東南亞是一重點地區,因為此區域地利位置重要,管控西太平洋與印度洋的海上通道,區內國家眾多,資源豐富,又牽涉到南海的航行自由與主權爭議。此一地區國家多數與中國大陸有密切經貿與政治關係,儼然已成為其後院,美國欲重新鞏固其在東亞的領導地位,以及制衡中國大陸的影響力,必須加強與東南亞國家間的關係。在此一戰略考量下,美國已取得明顯的成果,與東南亞國協十國舉行多次的雙邊領袖高峰會,並成為「東亞高峰會」的會員國,已相當程度地稀釋了中國大陸在此一地區的影響力。馬來西亞為東協十國中的重要會員,強化美馬的關係,將有利於提升美國在此一地區的影響力。歐巴馬在與馬來西亞總理納吉會談後,決定將兩國的關係提升到「全面夥伴關係」,同時繼續就TPP內容進行協商。

歐巴馬最後一站來到菲律賓,也是收穫頗豐的的一站。菲律賓既是美國在東亞的正式盟邦之一,也屬於東協的成員國,近年來又因為南沙群島的主權爭議與中國大陸的關係緊張,美菲的關係與美日的關係在某種程度上頗為相似。對於美國而言,在亞太再平衡戰略下,必須維護菲律賓作為其盟邦的安全,也藉由菲律賓制衡中國大陸在南海地區的權利主張與權力擴張。對於菲律賓而言,則是藉由美國的重返東亞,爭取美國的支持與協助,聲索其在南海的領土主權,抗衡中國大陸的軍事壓力。在此一背景下,歐巴馬此行也安排訪問菲律賓,雙方並簽訂一個為期10年的《加強防務合作協定》,根據該協定未來美國軍隊可在菲國的邀請下,使用其軍事基地及興建軍事設施,美方也表示無意在菲國建立新的軍事基地,將以臨時及論調的方式適時在菲國部署軍隊,進行必要的軍事活動。此一協定的簽訂,對於美菲屬於雙贏的結果。對於菲律賓而言,可以強化與美國的軍事關係,增加對於中國大陸在南海主權爭議採取軍事行動的嚇阻力量。對於美國而言,則可將軍事力量重返菲律賓,及強化在東南亞地區的軍事影響力,確保南海地區的和平與穩定,制衡中國大陸在此一地區的軍事擴張。此外,歐巴馬也表達了對於菲律賓向國際法庭提出南海主權爭議仲裁的支持,以挑戰中國大陸對於南海主權主張(九段線)的法理依據。

綜合而言,歐巴馬此次東亞的訪問算是成功,一是向外界展現了其推動亞太再平衡戰略的意圖不變,二是強化了與東亞盟邦的政治與軍事關係,三是持續推動TPP的協商與進展,四是強化了對於中國大陸制衡的力量。儘管歐巴馬一路強調,美國與盟邦的關係強化作為並非圍堵中國大陸,但是看在北京眼裡,很難不認為美國的目的在針對自己,也必然會對美中關係的發展產生負面的影響。

在此一情勢下,台灣應採取如下的因應作為:
一、肯定歐巴馬政府對於亞太地區的關注,繼續推動亞太再平衡的戰略,以維持此一地區的和平與繁榮,並爭取強化在此一戰略下的美台關係。
二、對於美日將釣魚台列嶼納入美日安保條約的範圍表示反對,強調其屬於中華民國的領土,不因美日的共同主張而有所改變,並繼續採取實際的行動維護此一權利,呼籲日本應承認釣魚台主權有爭議,與我方進行協商。
三、對外強調我國對於南海及南沙群島的主權,關注菲律賓所提南海仲裁案的發展以及美菲的軍事合作,並繼續採取實際的行動維護我國在南海的主權與權利,例如最近在太平島的演習。
四、密切關注TPP的協商進度,積極向美國及其協商國表達台灣參與的意願,繼續採取實際的行動推動我國參與此一組織。
五、密切觀察中國大陸對於歐巴馬此次亞洲行的反應,以及中美關係的發展與變化,並採取相應的措施。
六、在親美和中友日的戰略指導下,繼續推動兩岸關係的和平發展,避免因為服貿協議的中輟而使兩岸關係停滯或倒退。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)