唐開太

亞太和平研究基金會 副執行長
2016-04-19

 

壹、前言

檢視美「中」關係,學界常針對雙方互動的議題進行研析。由於美「中」之間利益糾葛頗深,兩國不斷針對全球非核化、區域安全、氣候變遷、國際金融體制、貿易等議題,進行了多年的競合與角力,因此,觀察雙方在這些議題上的互動過程,以及特定議題在特定時期的突出性,可以為我們探索未來雙邊關係發展提供智識性的思考工具。

 

貳、影響美「中」關係的關鍵議題

    揆諸美「中」關係發展的歷史,雙方經常環繞在一些議題上發生摩擦與爭執,前陸委會主委蘇起曾經以5個以T開頭的字母,作為幾個美「中」關係關鍵議題的代表:貿易(trade)、飛彈防禦系統(TMD)、「台灣問題」(Taiwan)、西藏問題(Tibet)、「天安門」(Tienanmen,泛指人權議題)等,稱為「5T」。然隨美「中」關係的發展,其他議題不斷浮現,現在我們不妨重新排列,將貿易(trade)、飛彈防禦系統(TMD)、「台灣問題」(Taiwan)、西藏問題(Tibet)、反恐問題(Terrorism)、人權爭議(human right)、香港問題(Hongkong)、公海問題(High Seas)等,改稱為「5T3H」(但不限於此),並仔細檢視美「中」雙方在這些議題上的角力,以及這些議題的演變,或許可以管窺美「中」關係演進的一些限制與障礙,或找出雙方關係發展的新動力。

一、貿易
從1990年代起,中國大陸對美國貿易出現順差,美國國內對此均有批評意見,摩擦點是每年美國國會均會審議應否給予中方最惠國待遇(MFN),美國行政與立法部門常在審議中夾帶對大陸提出改善人權條件之要求。然此議題隨著2000年5月通過給予中共「永久正常貿易關係」(PNTR)以及大陸加入世貿組織,爭議型態發生轉變。此外,美「中」貿易逆差、智慧財產權、操作人民幣匯率等,均曾引起週期性討論,然從小布希政府末期起,雙方建立起「戰略暨經濟對話」(S&ED)之機制,雙方廣泛集合各部會有關人員針對焦點議題交換意見。

隨著2008年全球金融海嘯的衝擊,如何對國際金融體制進行改革,乃至人民幣的國際化與自由化趨勢,成為美「中」對話與角力的重點之一,近期雙方甫針對人民幣納入國際貨幣基金(IMF)的「一籃子貨幣」之一達成共識。然而,隨著大陸經濟成長趨緩,進出口數據均有下滑,美「中」如何共同應對挑戰,是更大的壓力。

另一貿易相關的新興議題是區域經濟整合,目前在亞太地區有兩大途徑,其一是中國主導的「區域全面經濟夥伴關係」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)1 ,以及美國主導的「戰略經濟夥伴協議」(Trans-Pacific Partnership)2 ,後者強調是一個高品質、高標準的自由貿易協定,但曾有學者批評此為經濟集團化之建構,係美方意圖與中方進行國際經濟集團對抗之形勢,然二者也都是亞太經合會(APEC)認可朝向「亞太自貿區」(FTAAP)的路徑圖,如何取得調和之道,尚待觀察。

二、飛彈防禦系統
1990年代末期,美國稱為因應北韓等國家之飛彈攻擊能力,在本土及盟邦部署反飛彈系統,然此等系統若佈署於東亞地區,與北韓鄰近的俄羅斯與中國大陸均將受影響,兩國擔心美國的真正意圖是要削減其核武嚇阻力。此等爭議後來在美國自身考量下,僅出售愛國者飛彈和神盾級驅逐艦給日韓兩國,供其局部防禦之用,美國本土則在阿拉斯加州和加州佈署高空層防禦系統,配合其他空層防禦形成「全國飛彈防禦系統」(NMD)。

然而,北韓發展彈道飛彈和核武能力並未受到美國嚇阻,2003年起美國曾有涵蓋俄羅斯、中國、日本、南韓、北韓在內的「六方會談」,然成效有限,且歷年來北韓核武能力不斷增長,數度試射彈道飛彈,甚至宣布完成小型化核武試爆。近期美國提出將與日韓協調佈署「終端高空區域防禦」系統(Terminal High Altitude Area Defense, THAAD)3 之可能性,再次受到「中」俄兩國關切,該系統若真正佈署完成,料將成為美「中」兩國衝突因子。 

三、「台灣問題」
「台灣問題」向為美「中」爭議焦點,中共視「台灣問題」為其核心利益,是「國內問題」;美方則視其為影響區域安全穩定之一環,並以其長期「一中政策」為主軸,依循「三大公報」和臺灣關係法,堅持和平解決、兩岸對話、反對挑釁等。

在李登輝和陳水扁兩位總統任內,兩岸均曾有摩擦引致美國高度關切,美國一方面反對中共動武,另方面亦曾警告與節制台灣挑釁,採行「樞紐嚇阻」政策4 。然自2008年以來,馬英九政府對大陸採取和平發展的交往政策,「台灣問題」在頗長時間內不曾出現在美「中」對話之中。然台灣政局變遷快速,現狀如何維持,勢必牽動美「中」互動。

四、恐怖主義
恐怖主義成為美「中」關係的議題始於美國遭受「9/11」恐怖攻擊。中共國家主席江澤民除致電慰問外,並在當年亞太經合會主題上增列反恐主題,小布希總統則以參加亞太經合會作為回報,該議題成為扭轉美「中」對抗的關鍵。當時中共在恐怖團體資金流向和反恐資訊交換等方面,對美方提供了重要合作,美方雖感謝中方,另亦提出反恐不能作為打擊國內少數異己之途徑等。故雙方在反恐議題上合作與歧見並存,另,為回報中方合作,美方亦將「東突厥伊斯蘭運動組織」(ETIM)列為恐怖團體。

近年隨著敘利亞內戰崛起的「伊斯蘭國」(ISIS)在伊拉克和敘利亞境內攻城掠地,吸收西方國家人民加入聖戰,出現種族清洗,大批敘利亞難民離境流落歐盟,且有若干「伊斯蘭國」支持者在法國、比利時境內策動恐怖攻擊,美「中」雙方均受到不同程度的衝擊。

對美國而言,敘利亞情勢衝擊美國在西亞區域的霸權地位,若該問題遲遲無法解決,連帶衝擊美國在東亞之能力與盟邦信心。對大陸而言,若有新疆維吾爾族人前往伊斯蘭國地區參戰,則須承擔國際責任,若此等人士返回大陸製造紛亂,則有遭恐攻之威脅。因此,恐怖主義問題美「中」兩國皆須面對,只是切入角度不同,但雙方有較多合作空間。

五、西藏
西藏是中國大陸的少數民族自治區,但美國和國際社會均關切西藏的自治地位與人權狀況,西藏精神領袖達賴喇嘛在印度達蘭沙拉設有流亡政府,使其得以對西藏人民發揮影響力。達賴常透過訪問其他國家,敦促他國關心西藏情勢,且希望他國重視西藏和大陸其他少數民族自治區的德特性與差異性,謀求更高或更實質的自治地位。然西藏地區在北京政府實質政治控制之下,北京經常批判他國邀請或接受達賴訪問。該議題具有若干國際能見度,常引發外交爭議。對北京而言,西藏問題是內政問題,不容外國勢力干涉,對美國或西方社會而言,西藏問題如同人權議題,是普世價值的問題。雙方在此問題上的互動會出現間歇性摩擦,但不會影響強權競逐的大局。

六、人權
美國自1989年「天安門事件」後對大陸經濟制裁,接著每年均在聯合國人權委員會對中國大陸人權狀況提出批判,要求大陸釋放民運分子等政治犯。事實上,美國把人權議題視為普世價值,中國則把人權視為主權範圍內議題,不容他國置喙。然而,過去雙方人權問題跟其他議題掛勾的情形也屢見不鮮,大陸偶爾會把釋放政治犯當作對美談判的籌碼。

近年來,由於大陸群體性事件不斷發生,宣導民權與政治權益的人士或律師被拘,學術界的言論自由受控,媒體和公民社會的限制收緊,在大陸境內工作的不少美國記者、作家和學者的簽證遭拒,美方也多次表達抗議。然而,就美「中」關係大局而言,人權問題通常是比較枝節性的戰術問題,而非戰略問題。

七、香港
香港問題始自1997年的主權回歸,美方關切的是「中」英對香港政治地位的談判結果能否受到尊重,尤其是香港作為自由港的角色,以及1995年香港政改方案所獲致的民主化能否繼續維持且不斷發展。同樣的是,香港亦在北京政府的實質掌控之下,縱然基本法規定香港享有「港人治港、高度自治」的「一國兩制」地位,但香港人民仍只能透過間接形式選舉特首,立法會議員仍未能全面普選。

這些問題存在多年,亦未受重視,直至2014年3月台灣學運後,香港學生和居民受到心理衝擊,針對香港多年未決的問題全面情緒性爆發,而有「佔領中環」等事件的發生。美國對於香港社會的關注,依舊維持在不應出現暴力鎮壓,並應尊重人民追求民主的意願,中方對於西方世界是否意圖透過香港顛覆政權,仍有不少疑慮。但美國終究可資操作的籌碼甚少,此議題同樣並非戰略性議題。

八、公海
公海問題成為美「中」關係的焦點,主因是主權、能源、航道等面向的爭議,且隨時間推移,問題逐漸走向法律化與軍事化。近期各方關注的南海問題起因於近年菲律賓、越南等國家指稱大陸在南沙若干島礁進行吹填工程等建設,並強化西沙防衛,造成區域緊張。事實上,大陸並非最早在南海進行島礁建設者,菲律賓、越南等國均有類似作為,區域國家也曾有南海行為宣言等相關準則的探討,但大陸造島速度與規模太快,且具有軍民共用之功能,讓美方表態支持菲越等國。美方除援引國際法主張航行自由外,並對大陸所持島礁抵近偵查及執行航行自由行動,而且,美國和區域國家的合縱連橫,讓中共芒刺在背。

南海問題的核心還是美「中」雙方的權力競逐。然而,雙方在互動過程中,仍維持相當程度的克制,包括美軍執行航行自由時,與中共船艦維持相當程度的溝通,雙方不斷建構海空軍事遭遇準則等信心建立措施,將摩擦控制在一定程度之內。在可預見的將來,雙方預計會有更多的對峙,但溝通與妥協也會更頻繁出現。

九、其他
其他議題包括美「中」在反核武擴散合作方面的努力,進而敦促伊朗與美方達成和解,並在北韓發展核武問題上尋求解決;美「中」雙方針對網路安全雖針鋒相對,然習近平與歐巴馬高峰會時也達成若干共識;雙方在應對全球氣候變遷上,也提出應積極合作,宣示減排目標,共同努力等。

總體而言,飛彈防禦、反核武擴散、朝鮮半島、恐怖主義和公海問題屬於安全領域問題,攸關兩國權力競逐,預料兩國會在國際政治現實主義的典範下互動,建構出新型強權關係。經貿議題則是具體的國家利益問題,雙方在面對國際經濟下滑的挑戰上,具有不得不合作的誘因。人權、西藏、香港等問題較偏向理念與價值之爭,在面臨其更具體議題時,也比較容易被忽視或擱置。但是,「台灣問題」就非常複雜,因其涉及中共的國家安全和主權利益,也和美國的亞太安全戰略結構有關,且台灣也有若干自主性,每當美「中」台任一方領導人發生更迭,都可能產生破壞穩定的因子。然而,當中共面臨上述美「中」關係議題時,中國大陸也同時有諸多內外重大挑戰要面對,包括產業結構轉型、人口老化、反腐敗等,所有因素需放在多盤棋上來考量,如何投射有限的資源,並設定優先序列,將是最重要的任務,這也是影響雙邊或多邊關係的關鍵。

 

參、結論

衡諸美「中」關係各項議題,我們發現,美「中」利益糾纏極深,任何摩擦與衝突均將嚴重自損利益,特別是當前世界經濟情勢並不樂觀,美「中」對抗愈不利於走出泥淖。從近年美「中」互動規律來看,雙方在互動中不斷找尋到解決分歧的機制、原則與方法,也建構出多元化互動管道,所以,美「中」關係日趨制度化,對區域安全與全球安全具有正面意義。

目前美國刻正進行總統大選的兩黨初選,民主黨聲勢最高的希拉蕊,曾在擔任國務卿時提出重返亞洲等政策,共和黨的川普則是極端保守勢力的代表,因此,有人對未來美「中」關係並不看好。美國前副助理國防部長坎伯(Kurt Campbell)也曾提出,美國對華政策有「20月週期」(20-months cycle)之說,亦即新總統就任前20月內通常為對華政策強硬期,待新總統熟悉政務,認清美「中」競爭與合作的辯證性週期後,終究會回到務實的道路上。而且,此一週期在過去幾任總統任內日趨縮短,相信在預判美「中」走向,並非全無值得期待之處。


注釋:
1  「區域全面經濟夥伴關係」由東協十國發起,邀請中國、日本、南韓、澳大利亞、紐西蘭、印度共同參加(“10+6”),通過削減關稅及非關稅壁壘,建立16國統一市場的自由貿易協定。 RCEP是東協國家近年來首次提出,並以東協為主導的區域經濟一體化合作,是成員國間相互開放市場、實施區域經濟一體化的組織形式。
2  「戰略經濟夥伴協議」是種高品質、高標準的自由貿易協定,標榜全面自由化,會讓全球的貿易規範大幅往前邁進,目前成員國有不少工業發達國家,因此對服務業的帶動大於對製造業的帶動。 除了全面降低關稅外,還涉及中小企業、供應鏈、法規調和、勞工、環境等開放議題。成員包括美國、新加坡、韓國、日本、越南、馬來西亞、汶萊、紐西蘭、澳洲、加拿大、墨西哥、祕魯等12國。
3  該系統首先被提出時係以「戰區高空防禦」系統(Theater High Altitude Area Defense)為名。
4  參閱Timothy W. Crawford, Pivotal Deterrence: Third-Party Statecraft and the Pursuit of Peace (New York: Cornell University Press, 2003)。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)