向駿

致理技術學院國貿系教授兼拉丁美洲經貿研究中心主任
2015-01-12

從古巴1959年革命成功後一直等到2014年12月16日,美國總統和與古巴領導人終於通了第一次電話。次日,歐巴馬宣佈「兩國關係展開新篇章」。美國外交關係協會總裁哈斯(Richard Haass)認為此舉象徵「冷戰最後標誌的結束」(the latest sign the cold war is over)。美、古破冰可能影響分四個層面探討如下。

對美國而言,歐巴馬此舉不僅可擺脫「經濟制裁」的歷史包袱,更揭開了下任總統選戰序幕。美國在1961年和古巴斷絕外交關係,次年即開始對其實施經濟禁運。2007年9月,美國的古巴裔商務部長古提雷斯(Carlos M. Gutiérrez)在傳統基金會主辦的「十字路口的古巴」(Cuba at the Crossroads)系列活動開幕演說中雖指小布希堅持經濟制裁是相當成功的,但也坦誠「反美主義是延續卡斯楚政權的主因。」

更糟的是此一「損人不利己」的冷戰包袱早已使美國成為眾矢之的。2014年10月28日第69屆聯合國大會再次以壓倒性多數通過決議,要求美國立即終止對古巴長達半個世紀的經濟、商業和金融封鎖。投票結果188票贊成、3票棄權,僅美國和以色列投反對票,這已是聯大連續23年通過類似決議要求美國結束對古巴制裁。難怪12月17日《紐約時報》的社論認為,歐巴馬這項顛覆性的變革,將為美國外交政策領域「最具誤導性的篇章」畫上句點,而且「歷史將證明歐巴馬是對的。」《大西洋月刊》在題為「荒唐的古巴政策終於結束」的文章稱,歐巴馬做了應該做的事。

美、古破冰也將牽動美國2016年大選佈局。拉丁族裔中能影響美國外交政策的兩大族群除了墨西哥就是古巴。由於佛羅里達州的代表人票高達27張,僅次於加州、德州和紐約州,因此美國的古巴政策在總統選戰中早已成為民粹外交的惡例。儘管大部分的拉丁裔選民傾向支持民主黨,但佛州古巴裔選民傳統上比較支持共和黨。自1962年古巴飛彈危機以來,美國歷任總統和卡斯楚的鬥爭從未停止過,而小布希可算是相當不友善的一位。

為了終結美、古兩國近50年的敵對狀態,菲德爾.卡斯楚(Fidel Castro)的接班人勞爾.卡斯楚(Raúl Castro)2007年7月26日在演說中提出與美國展開對話的構想,但立即遭拒絕。美國國務院表示:「他只需要與古巴人民展開對話。」布希政府的強硬態度顯示其古巴政策仍未脫離冷戰思維。其實,為了爭取佛州古巴裔的選票,美國總統少有敢對制裁古巴公開表示反對者。

以2012年美國總統選舉為例,民主黨囊括71%的拉丁裔選票,比2008年增加了4%,共和黨再次敗北的主因之一即為過度強硬的移民政策失去拉丁裔選票。2013年2月18日發行的《時代》週刊以年僅42歲、古巴裔的佛州共和黨聯邦參議員魯比奧(Marco Rubio)為封面,標題為「共和黨救星」(The Republic Savior),該文強調他為「移民之子」,凸顯共和黨極思爭取拉丁裔選票的強烈企圖。難怪魯比奧迫不及待地表示歐巴馬「總統所做的,是放棄極大的優勢,卻什麽都沒換來。」問題是曾任佛州州長的傑布.布希(Jeb Bush)也宣佈考慮參加2016年總統選戰,此舉勢將加劇共和黨內的總統提名之戰。

至於民主黨呼聲最高的總統候選人希拉蕊(Hillary R. Clinton)當然也持續深耕拉丁裔選票,12月10-~11日柯林頓基金會(The Clinton Foundation)舉辦了「美洲未來」(Future of the Americas)論壇,出席貴賓除美洲開發銀行總裁莫雷諾(Luis Alberto Moreno)外,還包括全球第二富商墨西哥籍電信鉅子史林(Carlos Slim)和以西班牙語文閱聽大眾為主的西斯雷諾集團(Cisneros Group)主席等人。可見拉丁族裔已成2016年總統選戰決勝重要關鍵。

對古巴而言,該國人民將是最大的贏家。據統計,封鎖對古巴造成的經濟損失約為1萬億美元,而美國也平均每年損失12億美元。經過一年多的折衝尊俎,美、古終於12月16日達成換囚協議,古巴釋放被監禁5年的美國承包商格羅斯(Alan Gross)和一名被監禁近20年的美國間諜,美國則釋放已被關押15年的3名古巴間諜。

相較於小布希總統任內對拉美的頤指氣使,歐巴馬從一上台就「承認美國過去的政策錯誤」。2009年4月17~19日在千里達與多巴哥舉行的第五屆美洲國家高峰會議期間,歐巴馬和小布希的死對頭委內瑞拉總統前查維茲(Hugo Chávez)互動良好,並曾三度握手。當時美國的保守派如參議院前議長金瑞奇(Newt Gingrich)和前副總統錢尼(Dick Cheney)雖警告歐巴馬不要被查維茲的握手和擁抱所「迷惑」,但《紐約時報》則在社論指出,「委內瑞拉不是戰略威脅,美國為布希總統的莽撞已付出太高的代價。」

歐巴馬所謂50多年來「最重大的」政策調整除禁運問題外還包括:美古將就恢復外交關係開展磋商,並將於數月內在古巴首都哈瓦那重建大使館;重新審視把古巴列為支持恐怖主義國家的問題;採取措施擴大與古巴的旅遊和貿易等,包括加強兩國銀行的聯繫。

古巴在拉美最親密的盟友—委內瑞拉的總統馬杜羅(Nicolás Maduro)認為美國放寬制裁「是菲德爾的勝利。」他的前任總統查維茲生前曾大力資助缺乏外匯的古巴,最具體有效的是每天提供約10萬桶幾乎免費的石油,這相當於每年30~40億美元的援助。如今委內瑞拉經濟瀕臨崩潰邊緣,自顧不暇的馬杜羅已無力經援古巴,美國解禁可解古巴經濟燃眉之急。

曾任美國國防部負責西半球事務助理部長、現任教於佛羅里達國際大學的莫拉(Francisco Mora)認為「如果說有哪一方是直接贏家的話,那就是古巴人民。與外面的世界更好的連接,可降低對古巴當局的依賴…對古巴人民來說,是邁向更美好未來的重要步驟。」但也有異議人士認為,古巴經濟的最大問題不是美國禁運,而是社會主義制度和一黨制帶來的「內部禁運」。因此,古巴經濟可能要等83和88歲的卡斯楚兄弟過世後才會有大幅度的改革。

從拉美層面看,本世紀以來由於左派政權興起導致拉丁美洲逐漸從「反美」向「脫美」滑動。例如,美國原本計劃於2005年成立的「美洲自由貿易區」(FTAA),因巴西前總統盧拉(Luiz Inácio Lula da Silva)將其視為「美國兼併拉丁美洲的計劃」,因此至今未能成立。又如,2008年3月初厄瓜多爾和哥倫比亞發生邊境糾紛,從委內瑞拉強行介入,到危機由巴西、智利和秘魯出面斡旋而解決,美國完全沒有插手的機會。

再如,2011年12月2~3日拉美及加勒比海地區33個國家領導人在委內瑞拉成立了「拉美及加勒比國家共同體」(CELAC)。此一將美國和加拿大排除在外的組織顯示拉美地區整合已獲得形式上的保障。委內瑞拉前總統查維茲宣稱此一組織將「取代美洲國家組織成為西半球主要的外交機構」。小布希的拉美政策可謂全盤皆輸。

2012年4月,由前總統、大使、教授等約100名關心美國與拉美事務的學者專家聯名透過華府智庫「美洲對話」 (Inter-American Dialogue)發表題為《重塑關係:美國與拉丁美洲》(Remaking the Relationship: the United States and Latin America)的政策報告,其中指出大部分的拉美國家認為「美國越來越和他們的需求無關,由於能力不足,美國已無法提出拉美關切議題的建議並付諸實施」。延至2013年11月18日,美國國務卿凱利(John Kerry)在「美洲國家組織」(OAS)致詞中宣示「門羅主義時代已結束」,並表示新的政策將視對方為平等夥伴、分擔責任、不拘泥於主義、增進共享的價值和利益。

此次歐巴馬提出的政策不僅和拉美利益密切相關,更可算是「後門羅主義時代」的開始。通過改善和古巴的關係向左翼拉美國家示好,進而有效鞏固傳統後院將成為歐巴馬總統重大的外交成就。2015年4月10~11日在巴拿馬舉行的第7屆美洲國家峰會(Summit of the Americas)則為觀察其「睦鄰政策」(Good Neighbor Policy)前景的窗口。

從全球層面看,1962年美、蘇間的「古巴飛彈危機」可算是冷戰期間國際關係上最重要的事件之一。歐巴馬總統宣佈將全面恢復與古巴外交關係後不到一週,《紐約時報》的編輯群推薦了13本古巴歷史和美古關係的最佳書籍。或許顧慮一般讀者的興趣,並未包括「國際關係學」界公認的經典著作。

哈佛大學教授艾利森(Graham Allison)所著《決策本質:解釋古巴飛彈危機》(Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis)一書於1971出版後被許多學術機構視為研究外交政策的「聖經」,而政學界陸續發展出的「外交決策模式」、「危機管理」、「互信機制」等均濫觴於此。特別值得一提的是艾利森夥同柴立哥(Philip Zelikow)教授在研究過大量解密文件後於1999年才發表該書第二版,前後相隔28年可算是出版史上少見。

《決策本質》將飛彈危機期間美、蘇、古三方的折衝過程歸納為三種決策模式,分別是理性行為者模式(Rational Actor Model)、組織行為模式(Organizational Behavior Model)和政府政治模式(Governmental Politics Model)。該書第二版出版次年初,陳一新教授發表的「柯林頓政府台海危機決策制訂過程─個案研究」長文證實三種模式確實具備相當解釋能力。兩岸學者如能對美、古破冰後可能的發展儘早提出準確的研判,應可算是對「國際關係學」很大的貢獻。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)