郭育仁

國立中山大學中國與亞太區域研究所
2014-07-25

 

一、行使集體自衛權的原則與情境

日本安倍晉三內閣於2014年7月1日閣議與國家安全會議正式通過「建立保障國家生存與保護國民之完整安全保障法制」(国の存立を全うし、国民を守るための切れ目のない安全保障法制の整備について)的決議。閣議解釋戰後《日本國憲法》第9條並認定,國政推動必須符合憲法第13條「國民追求生命、自由與幸福的權利」,因此憲法第9條並未全面禁止日本為維持本身和平、安全與生存而必須「行使」必要且最低限度之「武力」作為防衛措施。閣議強調,在日本安全環境急遽改變的狀況下,即使他國遭受武力攻擊,其目的、規模與情勢的演變也可能威脅日本國家安全與國民權利,所以在沒有其他手段與不得已情況下,憲法依據國際法集體自衛權原則,允許日本採取最低限度與必要的「武力行使」,進行自衛措施。此外,當他國受到武力攻擊時,日本允許「行使武力」而出動自衛隊,必須確保民主統制並明確遵守「防衛出動」之規定,且原則上須事前獲得國會同意。

由上述憲法解釋,可以歸結出日本允許行使集體自衛權的三大原則:第一、 當某一外國遭受武力攻擊,會對日本國家安全與生存造成明確威脅,或對日本國民追求生存、自由、與幸福的憲法權利造成阻礙。第二、日本對於排除這個威脅,除了行使武力之外沒有其他方式。第三、在最低與必要限度內行使武力。此外根據此次閣議,日本行使集體自衛權的四種可能情境包含:第一、攔截攻擊美國的彈道飛彈。第二、協防在公海上受到攻擊的美國艦艇。第三、日本自衛隊與他國部隊在海外共同執行任務遭受攻擊時,得以展開反擊。第四、自衛隊參與聯合國維和任務時,為排除任務障礙得以使用武力。

 

二、國際政治與戰略意涵

事實上集體自衛權事涉日本未來外交局勢特別是牽動安倍未來對韓國的關係改善、日本戰後國防體制改革、日本參與國際安全合作的角色、朝鮮半島與台海局勢、美日未來戰略分工需求、以及美日同盟的轉型,特別是在時間點與強度上能否滿足美國的戰略期待,以及能否順利對接2014年的「美日共同防禦指針」(U.S.-Japan Defense Cooperation Guidelines)等國際政治與戰略意涵。

第一、日本戰後國防體制質變的起點
日本解禁集體自衛權後,自衛隊「防衛出動」的條件不再侷限於日本本身受到攻擊,將放寬至與日本關係密切的國家,包含美國、澳洲、菲律賓、越南、印度等戰略關鍵國。所以戰後日本「專守防衛」(defensive defense)的國防基本方針從此逐漸走進歷史,也意味日本國防本質上的改變。

日本將在2014年9月的內閣改組中,新設安保法制大臣一職(安全保障法制担当相),負責從2014年9月秋季臨時國會到2015年正式國會中,統籌與集體自衛權相關的五大類十多種國內法律與國際協定的修改與創設,包含:第一、組織與活動類:《防衛省設置法》、《海上保安廳法》、《周邊事態法》、與《周邊事態船舶檢查活動法》。二、武力攻擊事態三法:《武力攻擊事態對處法》、《防衛省職員給與法》、以及《國家安全保障會議設置法》。三、有事關連法制七法:《國民保護法》、《美軍行動關連措施法》、《特定公共設施利用法》、《國際人道法違反處罰法》、《海上輸送規制法》、《俘虜處置法》、與《自衛隊法》。四、國際活動:《國際維和法》(PKO法)與《反恐法》的恆久法化,以及修改《國際機關等派遣處遇法》。五、國際協定:《美日物品勞役相互提供協定》與《日澳物品勞役相互提供協定》。其中《自衛隊法》主要修訂內容,將允許即使不受他國武力攻擊,自衛隊也可採取區域警戒等預防性軍事活動,《PKO法》主要為放寛自衛隊海外執行任務時使用武器之基準,而《周邊事態船舶檢查活動法》則將允許臨檢可能携帶武器攻擊美國之他國船隻。

第二、美日未來戰略分工的需求
從美日同盟角度而言,安倍通過釋憲允許行使集體自衛權無非是積極落實2013年10月2日美日「2+2」會談在2014年底修訂「美日共同防禦指針」的決議,特別是兩國未來在網路(cyber security)與太空(space security)等新戰略領域的合作關係。

首先、日本防衛省在2014年1月31日公布「美日網路安全合作架構」(US-Japan Cyber Security Cooperation Framework),已經勾勒出兩國未來在網路安全情報共享與共同操作,甚至網路軍事合作的具體架構。其次、日本政府於2014年7月7日宣布開始進行太空戰略領域運用指針的規劃,即日本版的「國家安全保障宇宙戰略」(国家安全保障宇宙戦略,National Space Security Strategy,NSSS)。預料日本將與美國強化在以衛星進行海洋警戒監視等太空戰略領域進行合作,加速在太空軍事領域對中國的制衡。

日本政府將在年底前總結這份戰略,連同目前美日正在推動的網路安全合作架構,具體反應在2014年底的「美日共同防禦指針」。預料美日將進行共同監視不明衛星、海洋警戒監視、掌握特定國家艦艇行蹤等任務體制的建立。此外美日將進行從日本到澳洲的準天頂衛星(Quasi-Zenith Satellite System, QZSS)軌道定位與美國定位衛星的數據、影像等情報的交換與共享。換言之,解禁集體自衛權能加速日本建立自主國防與進一步強化美日同盟,成為美日「雙聯霸權」(Bigemony)成形的重要一章。

第三、美日同盟結構的轉型:雙邊雙層到多邊多層
除上述美日同盟未來的分工架構外,日本解禁集體自衛權也將有助美日兩國積極將美日同盟的雙邊雙層架構,快速轉型為更能有效因應亞太局勢瞬息萬變的多邊多層安全架構(multi-lateral and layer, MLL)。這個多邊多層的安全架構將以特定戰略領域為主軸,將美日同盟擴散為特定戰略導向的多層次分工。首先、最上層的美日將在太空與網路等新戰略領域合作,具體落實美國空海一體戰(air-sea battle)的戰略規劃。

其次、第二層則由美日韓澳所構築,負責建構亞太地區的反潛與反飛彈網絡,共同分擔美日目前在這些戰略領域上的沈重負擔。除能更有效完成制衡中國與北韓的反潛與反飛彈網絡以外,也能讓美日兩國將資源集中在太空與網路等高成本的新戰略領域。所以安倍馬上於7月6日回訪澳洲,並於8日與澳洲總理艾伯特(Tony Abbott)簽署「防衛裝備合作協議」(Agreement on the Transfer of Defense Equipment and Technology),也是繼美英之後,日本第三個簽署防衛裝備協議的國家。日澳兩國將進行武器裝備的共同研發與生產以及軍事科技交換等,大幅提升兩國的軍事安全合作的準同盟關係。特別在有關落實美日同盟結構轉型的反潛任務上,預料日本將出口蒼龍級潛艇技術給澳洲,以及澳洲計畫向日本購買潛艇等具體發展上。

最後、第三層則由菲越印度等國家組成,由美日共同透過武器裝備的提供與銷售、人員訓練、共同演訓、港口機場與基地共同使用等策略,強化這些國家在局部海空衝突因應能力、反海盜、救災、與確保海上與空中航行自由與安全等戰略領域的國防實力。

圖一、美日同盟的多邊多層架構轉變

第四、扮演主動的國際安全參與者
具體而言,透過行使集體自衛權,日本將逐漸增加在國際政治與戰略的操作空間。一、在波斯灣支援美軍上,日本自衛隊將能應美國請求與美軍共同進行荷姆茲海峽(Strait of Hormuz)的掃雷任務,確保海上交通的順暢。二、在支援駐韓美軍上,日本自衛隊將能在公海上提供美軍後勤補給與共同防禦,如果取得南韓政府同意,自衛隊也能進入朝鮮半島,與美韓聯軍並肩作業。三、在因應北韓飛彈威脅上,日本自衛隊將能與太平洋美軍聯合進行反彈道飛彈防禦,甚至在南韓的要求下,進行某種程度的飛彈防禦合作。四、在南海局勢上,日本政府將能積極建構與東南亞各國的準軍事同盟與實際軍事合作,以美日同盟為中心逐步擴散。未來自衛隊支援與協防的範圍將涵蓋美日同盟的戰略關鍵國,包含澳洲、菲律賓、越南、馬來西亞、印尼及印度,甚至台灣等。

第五、保持對台海局勢的戰略彈性
對台灣而言,根據此次閣議,如果台海發生緊急事態,美國介入協防台灣,日本得以在美國的要求下,提供必要之支援與協助。換言之,日本並非直接介入台灣情勢,而是在支援與協助美軍的情境下,間接協防台灣。然而縱使美國介入台海局勢,目前的內閣決議並未硬性賦予日本必須全力配合美軍行動的義務,日本間接協防台灣的幅度與力道完全取決於日本首相的政治決定。

此外日本解禁集體自衛權與1999年《周邊事態法》最大的差異在給予日本首相決定介入台海局勢更大的權限,從最小限度的後勤補給介入台海局勢的美軍,到最大限度直接對美軍軍機與軍艦提供武力支援,間接協防台灣。換言之,解禁集體自衛權能賦予日本對台海局勢更大、更靈活的政治與戰略彈性。相對的,中國則被迫必須將日本如何介入台海局勢的變因加入對台動武的戰略模擬,大幅增加戰略規劃上的難度與不確定性。

 

三、結論:安倍外交(Abe-lomacy)的出現

安倍自2012年底上台,許多國家的官員與學者專家錯估第二次安倍內閣只是後小泉時代的另一個短命內閣。沒想到安倍上台至今,在一年半左右的任期中,一路從中日釣魚台島爭、消費稅、特定秘密保護法、慰安婦問題、參拜靖國神社、新武器出口政策、到現在解禁集體自衛權的衝擊,國內民意支持度仍能維持五成上下。事實上安倍內閣原本預估解禁集體自衛權將使支持度大跌10到15%,但根據讀賣新聞在7月4日公布的內閣支持度民調仍有48%,相較6月初的57%只下跌9%。歸納原因眾多,主要還是安倍能善用優秀幕僚團隊,並對國內與國際情勢保持非常高度敏感性與迅速回應性,以進行大膽的戰略企圖與細膩的戰略操作。例如在中俄聯合軍演之際,日本並未讓中國版面佔盡,反而以迅速改善北韓關係,打北韓牌反制中國。

總結而言,安倍解禁集體自衛權可以得到以下五點的暫定結論:第一、安倍外交的出現:戰後日本長期被動的(reactive)或回應性(responsive)的對外政策到第二次安倍內閣正式劃下句號。安倍主政下的日本開始積極操作國際政治,重新取回(取り戻す)日本在國際政治的戰略主動權,並在美日同盟的框架中,尋求日本國家自主性。特別在歐巴馬政權面臨內外局勢交迫的狀況下,安倍的主動戰略更能大幅增加日本國家自主性,與在同盟架構中的實際功能與影響力。

第二、南韓將成為美日同盟架構轉型的最大問題,尤其是日韓之間的情報協定與物品勞役協定遲遲無法取得兩國的政治共識,將會大幅影響需要高度情報分享與互信機制建立的反潛與反飛彈戰略合作。預料年底前,美國將會持續增加對南韓的壓力,以期配合美日同盟未來的架構轉型。

第三、美日兩國將繼續強化與東協國家的安全合作,積極建立多邊多層的安全架構,以制衡中國在此一地區採單邊行動的可能性。

第四、日本對台政策將開始產生質變。日本2010與2013年「防衛計畫大綱」將戰略重心移至西南群島,便已確立台灣在目前日本國防政策的地緣戰略重要性,所以此次解禁集體自衛權的行使範圍自然涵蓋台灣。預料日本將更積極強化與台灣的安全關係,最小限度將加強與台灣在安全議題上的意見溝通與交換。此外,日本也能巧妙地將一部台灣關係法中的主要政策與原則,例如提供防衛性武器、確保台灣民主與自由等,以隱晦文字夾藏並散見於十多部即將修改與新增的國防法律條文當中。換言之,在現實國際政治環境下,日本版的台灣關係法並不必要以單一法律的方式呈現,而以化整為零的方式避免不必要的政治成本,同時保持日本對台海局勢的戰略操作彈性。

最後、如果安倍能繼續保持良好的健康狀態,在沒有意外的狀況下,安倍將帶領日本重新站回國際政治與經濟舞台的第一線。縱使無法單獨與中國抗衡,但可以肯定日本將成為制衡中國崛起與確保中國和平崛起的一線大將。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)