黃恩浩

政大國際關係研究中心頂尖大學計畫博士後研究員
2013-08-22

前言

在國家安全方面的考量上,澳洲與大多數亞太國家一樣,儘管中國大陸不斷擴充軍費是為了建立因應現代資訊化戰爭能力,或者是為了建設一支遠洋海軍所需,澳洲都對於中國崛起的現象感到疑惑與擔憂。2009年5月,澳洲陸克文(Kevin Rudd)工黨政府發表了十年來的第一份國防白皮書,在提到中國快速崛起的問題時,該白皮書寫到:「如果沒有一個令人感到信服的解釋,中國軍事現代化無論從發展速度,還是從領域和結構方面,的確令其周邊國家感到擔憂。」此外,該國防白皮書更將中國的擴張視為一個影響亞太安全穩的主要威脅,此舉也招致中國大陸當局的抗議,持續友好的澳洲與中國關係在當時也瞬時緊張起來。

然而,在美國積極重返亞洲的態勢下,吉拉德(Julia Gillard)工黨政府卻在2013年5月發表一份態度迥異的新白皮書,文中赫然寫道:「澳洲歡迎中國崛起。」中國目前正積極在東海釣魚臺海域與南海海域擴張海洋勢力,進而使得亞太國家倍感壓力。為何澳洲這份白皮書卻一反常態歡迎中國崛起呢?應該如何解讀澳洲工黨執政時期所發佈的兩份國防白皮書中前後矛盾的中國政策?

 

澳洲工黨政府的中國政策

在與強國結盟的戰略傳統前提下,澳洲自二次大戰結束以來就以美澳同盟為其國家安全戰略的主軸,並追隨美國在全球的軍事外交行動。儘管澳洲工黨與自由黨聯盟的國防安全政策都是以美國為依歸,但是兩黨仍存在迥異的安全觀:工黨相當強調澳洲「國防自主」—以國土安全防衛為主,有選擇性地支援美國全球戰略;而自由黨則堅持「前進防衛」—完全支援美國全球戰略行動,以獲得美國安全保障。前進防衛在澳洲霍華德(John Howard)自由黨執政時期(1996-2007)表現的淋漓盡致,而國防自主的概念也在工黨的陸克文於2007年底贏得大選之後才慢慢在國防政策中被表達出來。

澳洲工黨政府所發佈的2009年版國防白皮書,其中就表達了澳洲不再全面支持美國全球行動,並要從阿富汗等地方撤軍;其次,文中評估中國的崛起是亞太地區的主要威脅之一,但是澳洲在經濟領域上仍願意與中國持續維持友好密切的經貿關係;最後,該白皮書強調澳洲在未來將重整軍備,要在區域防衛內獨立自主。由此可見,澳洲與中國的關係在經貿層面上是相互依賴,但在政治軍事關係層面上仍視中國為主要威脅。然而,坎培拉也明白在澳中政治軍事關係敵對的狀況下,將會影響到雙方緊密的經貿關係發展。

儘管澳洲在許多國際議題上(例如人權)對中國有許多不滿與批評,但是又不能與中國發生正面衝突而造成利益受損,再加上美澳同盟關係,也因此導致澳洲中國政策的兩難。坎培拉究竟要如何脫離這夾雜在中美關係之間的兩難困境,工黨政府摸索了四年終於再次提出了新版國防白皮書,再次表明澳洲強化國防自立的想法,以及不再視中國為威脅而是一個重要夥伴的看法。

 

「澳洲歡迎中國崛起」:兩手策略? 務實策略?

澳洲公佈《2013年國防白皮書》,其中指出中國正在改變附近地區的戰略秩序,但中國不再是一個重要威脅,澳洲歡迎中國的崛起。澳洲對待中國的態度從2012年的強力支持美國亞太戰略部署,但在今年卻有重大改變。

根據去年澳洲與美國達成的加強雙邊防衛合作協議,美軍陸戰隊開始進駐達澳洲北領地的爾文港,在靠近中國南海地區的南太平洋增強美軍前沿存在。美軍進駐澳洲的行動意味在東南亞與印度洋區域,美國將取得監控南海與中國海上交通航線的戰略位置。達爾文港與東南亞國家僅隔龍目海峽(Lombok Strait)相望,是澳洲北邊最大的海軍基地,由於美軍的進駐,以及美軍在日本與南韓的駐軍,加上美軍的關島基地,此軍事部署乃形成美國亞太軍事戰略犄角,對中國週邊海域的任何事端,均能有效迅速反應。

然而,這一年間,中國與越南、菲律賓、日本等相繼發生島嶼主權爭執,甚至到了劍拔弩張幾乎爆發軍事衝突之狀態,造成亞太區域對中國崛起與擴張的緊張局勢,進而支持美國重返亞洲及其亞太再平衡戰略。

澳洲發表2013年國防白皮書,卻作了與美國與亞太國家截然不同的認定,不但不再視中國為威脅,甚至明文寫到「澳洲歡迎中國崛起」。《雪梨晨報》資深記者賈納特(John Garnaut)因此報導說:「在吉拉德政府的國防白皮書對中國溫和的措辭背後,反映出的卻是面對中國令人畏懼的強大力量而感到退縮的心態。」澳洲作為美國在亞太的重要軍事同盟國,澳洲的國防判斷竟有如此歧異,會不會產生帶頭的變化,其對美國重返亞洲與再平衡戰略會不會發生負面的作用,這現象值得關注。

從美國全球戰略部署的角度來看,這將不會改變美國重返亞洲的決心與美澳軍事同盟的現實狀況,美國對中國的戰略包圍也仍然持續存在。有人認為這是澳洲的兩手政策,在經濟面向上強調澳洲歡迎中國崛起,在政治軍事面向上則強調美澳軍事同盟關係。

從國際政治的現實層面來看,我們不能否認澳洲與中國已經發展相當密切的經貿關係,共同的利益遠大於政治軍事緊張對峙,澳洲政府願享受和平共存利益而不是負擔戰爭帶來的創傷與成本。其實此一心態,中國周邊鄰國皆有之,北京若真的是追求和平發展,誰不願歡迎中國崛起所帶來的經濟與政治利益?中國崛起的現象是個不容抹滅的事實,對中國擴張的打壓是無濟於事而且只會帶來衝突,為甚麼不認真與中國交往,從而取得和平共處的保證,何必要搞軍備競賽與圍堵對抗?坎培拉願與北京的共存思維,自然不同於美日的算盤,對亞太政治都有著啟發和影響。

 

凸顯澳洲在美中競爭關係間的戰略自主性

中國崛起已經造成一些在亞太戰略議題上的不確定性,但澳洲卻能通過經濟貿易互動與中國維持穩定的友好關係。澳洲外交部長卡爾(Bob Carr)預言全球經濟戰略平衡的槓桿力量在未來幾年將會更加分散,他描述他第一次訪問北京時,中國當時主要關注的焦點乃集中在美澳之間的軍事關係;但在經貿的觀點上,他樂觀表示,已經討論了一段時間的「澳中自由協定」在未來將會繼續下去。

中國崛起在澳洲國防安全思維中的確是一個核心議題,戰略分析學者巴貝吉(Ross Babbage)曾經在2011年澳洲國防智庫科科達基金會(Kokoda Foundation)報告指出,中國人民解放軍現代化的快速發展與中國激進的擴張行為,將會對美國以及其在西太平洋地區的同盟國造成直接的挑戰,所以發展中的澳洲戰略環境在未來將會有所不同。澳洲的國防因此將必要能夠因應「在澳洲的戰略途徑中抵消和遏制迅速擴張的中國解放軍。」

然而澳洲學者迪普(Paul Dibb)認為,關於不可避免的中國崛起現象與美國的相對衰弱傾向已經有很多論述,然而在現實上若中國要成為美國在亞太區域的競爭對手,這還需要一段相當長時間的發展才有可能。

其實,在澳洲歡迎中國崛起背後有兩個重要因素:第一、澳洲支持美國對亞太地區的再平衡戰略。如果以全球角度來看,白皮書重申了美國是「澳洲國防、安全、戰略布置的基石」,將美國對亞太地區的再平衡戰略視為「更多的雙邊合作機會」。對於澳洲而言,中國目前是亞太主要的政治、經濟與軍事競爭者,澳洲堅信美國的軍事能力仍將繼續領先於亞太國家,包括中國。第二、澳洲將繼續保持與美國的軍事戰略盟國角色。澳洲相信支持美國重返亞洲是一個歷史契機,通過與美國在亞太事務中的合作關係,可以應對任何對其領土和利益的潛在威脅。澳洲自認為在美國的再平衡戰略下,澳洲也將獲得戰略利益。

雖然坎培拉的主流觀點是要繼續加強與華盛頓的亞太防務關係,但是也有學者擔心若跟美國太接近可能會損害澳洲與中國之間友好的經貿關係。而這種觀點提倡者是澳洲學者懷特(Hugh White),他在2010年10月於《論文季刊》(Quarterly Essay)所發表的「權力轉移:處於華盛頓和北京之間的澳洲未來」一文中就在探討一個問題,關於中國是否將取代美國作為亞太地區的領導國家?如果是的話,澳洲將應該繼續支持美國,而疏離在亞太地區最大的盟友(美國)和最大的貿易夥伴(中國)嗎?懷特下的結論是,中國將會挑戰美國在亞太地區的地位,若美中雙方在亞太區域重新建構彼此關係的時間越久,兩造就越有可能成為戰略的敵手,產生小型衝突與危機升高的機會就越來越大。因此。懷特主張澳洲應該敦促美國在避免衝突的前提下來適應並且接受這不可逆轉的中國崛起現象。他在2012年出版《中國的選擇:美國為何應該分享權力》一書中,他認為美國面對亞太只有三種選擇:第一、抵抗面對中國的挑戰和嘗試保持亞洲的現狀;第二、撤回在亞洲主導的角色,讓中國在亞洲建立霸權;第三、讓中國發揮更大的角色,但也保持美國強大的存在。在國際共存的原則上,懷特認為中美應該走權力分享的第三條途徑,此一論點似乎也表明了澳洲的態度乃不願處於中美兩造對抗的局勢之間,亦可說是為何澳洲歡迎中國崛起最務實的政治考量。

 

結論

在澳洲工黨政府的執政時期以及澳洲人民反戰情緒高漲的態勢下,其國防戰略要走回自由黨聯盟時期以美國為戰略安全主軸的前進防衛之可能性並不高。儘管目前工黨總理再次由陸克文取代吉拉德擔任,不管在未來工黨是否能夠再次贏得大選,澳洲也不可能在中國與美國之間選邊站,而犧牲其已經確立的國家安全自主性。澳洲在地緣戰略上是一個相對安全的國家,只要與北方的印尼關係處理好,其在國防安全上幾乎沒有天敵,與強國結盟也就成了澳洲安全的保險規劃。

在競爭的中美關係中,隨著中國快速崛起,澳洲將不會再全面地的追隨美國制衡中國,澳洲目前似乎已經逐漸適應且接受這中國擴張的不可逆趨勢,因而才會在戰略自主的立場上提出歡迎中國崛起的正面思維。在經貿利益遠高於政治衝突利益的考量下,澳洲並不願跟中國進行政治與軍事對抗,或加入日本安倍政府提出的由日本、美國、澳洲和印度所組成的四方集團,因而犧牲澳中雙方長期存在的經貿利益。畢竟,在地緣戰略上,澳洲感受到中國威脅的程度遠低於日本。

同時,值得注意的是,在臺灣與紐西蘭於7月10日簽署「紐西蘭與臺澎金馬個別關稅領域經濟合作協定」(ANZTEC / ECA)後,澳洲媒體認為,臺紐經濟合作協定是臺灣與「經濟合作暨發展組織」(OECD)成員國的第一個經貿協定,紐西蘭的公司也可因此善加利用臺灣與中國大陸的關係,作為進軍中國大陸市場的基地。澳洲當局對此相當關注,因為陸克文政府將可能面臨來自農產品出口業者壓力。

因此,在促進國家安全的前提下,最有利於目前澳洲安全及其在亞太區域發展戰略自主性的環境就是:促進一個和諧共存的中美關係、維持一個戰略結盟的美澳關係,以及建構一個經貿互利的澳中夥伴關係。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)