王高成

2021-08-20
美國副國務卿雪蔓(Wendy Sherman)於7月25至26日至天津訪問會見中國國務委員兼外交部長王毅(取自人民日報 臉書)


自從拜登政府上任後,由於基本上沿襲川普政府的制中政策,美國與中國大陸的關係並無改善。就在雙方關係有可能持續緊張對峙的情形下,美國副國務卿雪蔓(Wendy Sherman)於7月25至26日至中國大陸訪問,國務院宣稱此行是希望為中美關係設下「護欄」,避免雙方發生衝突。雪蔓訪中對於美中關係發展有何意義,後續影響如何,均值得持續觀察。

拜登總統上任後,由於曾在歐巴馬政府時期擔任副總統,且在總統競選時批評過川普的對中政策,各界曾期待拜登上任後,美中關係將能獲得改善,重新回到川普之前的狀態。然而拜登上任後對於中國的政策並無明顯的調整,他本人及政府官員在闡述美國對中政策時均將中國視為「美國最嚴峻的對手」,認為中國在國力及意識形態上均對於美國的世界領導地位構成嚴厲的挑戰,美國必須戰勝此一挑戰。國務卿布林肯說美國對於中國的政策包括競爭、對抗與合作三部分,「該競爭時就要競爭,可合作時合作,如果一定要敵對就敵對」。除了繼續維持與中國競爭的政策外,拜登政府與川普政府最大的不同在於強調與盟邦的合作以共同遏制中國的挑戰。

儘管拜登政府強調美國與中國的關係包括競爭、合作與對抗,但是在上任後的作為均以競爭及對抗為主,在合作的部分非常少,讓外界尤其是北京覺得美國事實上是在遏制中國的發展,以維持自身的利益與全球領導地位。拜登上任後即積極強化與盟國及友邦的關係,在地緣政治上先拉攏印太地區的重要盟邦。拜登政府雖然對於川普的內外政策有許多批評,卻延續川普政府所提倡的「自由開放的印太戰略」,在印太地區推動自由民主的政治與海上及空中的航行自由。為了進一步落實印太戰略,拜登政府積極強化與日本、澳洲及印度的戰略合作關係,將原有的「四方安全對話」(Quad)機制提升到領袖的層級,於3月12日與其他三國領袖舉行視訊會議,在會中拜登強調印太戰略的重要性與美國願意強化盟邦的合作,聯盟抗中的意涵非常明顯。對於美國在亞太地區的盟邦日本與南韓,拜登政府也積極強化雙邊的關係,並在雙方的領袖會談後將關切台海問題和平解決的字句罕見地納入共同聲明中。拜登政府也強化在南海地區的軍事力量及演習活動,並延續川普政府的作法派遣軍艦穿越臺灣海峽。

除了在印太地區爭取盟國的合作,對於中國形成地緣政治的圍堵之外,拜登政府也積極強化與歐洲盟邦的關係,以共同制衡中國。拜登本人於6月份親自參與「七大工業國家」(G7)及「北大西洋公約組織」(NATO)的高峰會議,在會議中拜登均強調中國對於全球及西方國家所構成的安全挑戰,呼籲盟國共同因應此一挑戰,也成功地首度讓G7領袖們共同關切台海局勢及中國的人權狀況,「北約組織」在會後的公報中並將中國視為聯盟系統性的安全挑戰。

在拜登政府的一系列作為下,北京對於美國的不滿升高,雙方的關係持續緊張。在3月份時美中的外交負責官員曾於阿拉斯加州舉行會談,美方有布林肯及國安顧問蘇利文參與,中方則由主管外事政治局委員楊潔箎及外長王毅代表出席。雙方在會議一開始即劍拔弩張互不相讓,美方認為中國對於新疆、香港、台灣的作為、對美國的網路攻擊、及美國盟友的經濟威迫,已經「威脅到維護全球穩定、基於規則的國際秩序」。但是中方卻認為,美國所講的新疆、香港及台灣議題屬於中國的內政,美國根本無權干涉。楊潔箎在回應時甚至強硬地表示,「美國沒有資格居高臨下同中國說話,中國人不吃這一套」,王毅也表示「中方過去、現在、將來都絕不會接受美國的無端指責」。美中在阿拉斯加的會談實質上是各說各話,不歡而散。

在阿拉斯加會談後,美中的關係持續緊張,大陸對於美台關係的發展不滿,也持續對於台灣採取軍機穿越西南角「防空識別區」施壓的作為,外界均擔憂台海有可能發生軍事衝突。美軍印太司令戴維森於3月在國會聽證時說,他擔憂中國最快會於2017年武力犯台。經濟學人雜誌更於5月以封面文章形容台灣為「地球上最危險的地區」。

就在美中持續競爭及關係緊張之際,雪蔓至中國訪問,也是美中兩國自阿拉斯加會談後,外交高層官員首次的會談。美方對於此次會談具有規範雙方關係底線的意圖,國務院發言人普萊斯會前表示此行目的在於「向中國顯示及展現,負責任且良性的競爭可以是何種狀況,並期待兩國有實質且直接的往來」。雪蔓在會談時向中方表達,華府樂見美中競爭但講求公平,兩國需要防護措施,確保彼此的競爭關係不會轉變成衝突。美國的意圖非常明顯,雖然與中國競爭,但並不樂見兩國走向衝突,仍期待與中方有合作的可能。用大陸的語言表述,拜登政府希望與中國維持「鬥而不破」的關係。美國也希望與中國持續進行直接、坦率及實質的互動,對於不同意中國的作為表達美方的看法,要求中方能調整作法,此即美方所謂的「負責任且良性的競爭關係」。因此,在與王毅會談時,雪蔓仍提出對於香港、新疆、西藏、新聞自由、網路、台海、東海與南海等議題的關切。

中方對於此次的會談也頗為重視,但是立場與美國不同。先是由外交部副部長謝鋒與雪蔓會談,對於拜登政府上任以來對於中國的作法提出了中方的見解,他表示中美關係陷入僵局的根本原因在於美方的「妖魔化中國」,中國民眾視美國的「競爭、合作、對抗」為打壓中國的障眼法,有求於中方時就要求合作,有優勢的領域就脫鉤斷供、封鎖制裁,「既要壞事做絕,還要好處占盡,天下哪有這種道理」。

從謝鋒的談話可以看出,中方對於美國對中國的批評甚為不滿,包括譴責中國處理香港、新疆及西藏的問題是違反人權及進行種族滅絕,並認為中國有稱霸全球以取代美國的野心。儘管美國宣稱對中政策有競爭、合作及對抗三部分,但中方卻認為美方主要仍是在競爭及對抗,甚至是遏制中國的發展,在合作層面甚少,且以美國利益為依歸,例如氣候變遷議題及北韓問題。美方認為一切都是競爭的作為,中方卻認為美方「壞事做絕」,充滿敵意。

王毅在與雪蔓會談時,代表雙方更高層次的對話。雪蔓依舊提出雙方有分歧及美國關切的議題,也是之前在阿拉斯加會談時美方關注的議題,但是此行的重點在於強調與中國的分歧及競爭不希望轉變為衝突,美中關係應建立護欄,在護欄內進行競爭。雪蔓也重申美國堅持一個中國政策,不支持台灣獨立。雪蔓既然是談論雙方政策的底線,王毅也代表中方提出了三條底線。第一、美國不得挑戰、詆毀,甚至試圖顛覆中國特色社會主義道路和制度。此點係指美國不應以自身的民主理念批評中國的政治體制,甚至意圖改變此一體制。王毅強調此點事關「十四億中國人民的長遠福祉,中華民族的前途命運,是中方必須堅守的核心利益」。第二,美國不得試圖阻撓及打斷中國的發展進程。此點指的是美國不應對中國進行科技封鎖及關稅制裁,阻撓中國的科技及經濟發展。第三,美國不得侵犯中國國家主權,更不能破壞中國領土完整。王毅表示新疆、西藏及香港問題都涉及中國主權,西方國家不應以人權之名干涉中國的治理。王毅更強調,在主權議題上台灣問題是「重中之重」,台灣和大陸同屬一個中國。他並警告「如果台獨膽敢挑釁,中國有權利採取任何需要的手段予以制止」,美方在此一問題上務必「恪守承諾,慎重行事」。

觀察雪蔓的訪中行程及雙方的談話內容,對於中美關係具有以下幾點意義:
一、美中兩國均有意緩和雙方的緊張關係。即使雙方因為拜登政府的一系列制中作為而不和睦,仍然在協商後讓雪蔓至中國訪問,交換重要議題的看法,雙方雖然意見仍不一致,但並未不歡而散。

二、美國在此次行程中特別釋放的訊息是,與中國的競爭仍會持續下去,但不願意讓此一競爭發展成衝突關係。美中關係需要設下一道護欄,讓雙方能在此護欄下維持或許也會很激烈但理性和平的競爭。此一立場其實也符合中國的期望,北京在所謂的「新型大國關係」理念下,也不願意與美國衝突及對抗。如果雙方都有此一期望及共識,則在不可避免的競爭關係下,至少能免於軍事衝突的發生。

三、美中雙方對於彼此政策的解讀不同,拜登政府自認對於中國的許多批評及反制作為是基於競爭,但是在北京眼中則是基於遏制,傷害中國核心利益,導致雙方關係的緊張及對立。美國藉由雪蔓傳話希望避免美中衝突,但不能只是一只原則,必須有具體的行動降低緊張及累積善意,否則持續對於中國施壓及傷害,只會讓中國產生敵意及採取反制作為,雙方摩擦及衝突仍不能避免,美國的所謂避免衝突也將流於空話及一廂情願而已。

四、從王毅所提出的三條改善關係的底線而言,美中關係未來仍很難和緩。王毅所提的第一條底線要求美國不再批評及反對中國的政治體制,但是標榜自由民主的價值正是拜登政府的外交核心,不可能放棄。王毅提的第二條底線是要美國停止對中國實施科技及經貿限制,此點拜登政府也不會同意,美國目前即是以中國作為全球領導地位的競爭對手,必須採取手段加以遏止。王毅提的第三點也是要求美國停止以人權理由干涉香港、新疆及西藏事務,對於標榜自由民主價值的拜登政府也很難停止。因此雙方的競爭及摩擦仍會持續存在,只希望能避免上升為軍事衝突。

五、王毅特別強調,在維護主權議題上台灣是「重中之重」,並警告台獨的危險性。此點美中可能有共識,拜登政府也重申支持一個中國政策,不支持台獨。但是拜登政府也必須在實際作為上審慎操作,若北京覺得美國仍在弱化一個中國的底線,支持台獨的發展,則美中的摩擦及衝突仍無法避免。

(本專欄作者意見不代表論壇立場)
關於作者
王高成目前為淡江大學國際事務副校長、淡江大學國際事務與戰略研究所教授。美國賓夕法尼亞大學政治學博士。