宋鎮照

國立成功大學政治系暨政經所特聘教授
2016-10-27

 

壹、前言:杜特蒂新政府的新外交趨勢

菲律賓的政經發展在2016年7月開始進入到杜特蒂(Rodrigo Duterte)領導的年代,這是一個不同於以往菲律賓傳統領導風格的政治文化與思維,而菲律賓的政治菁英階級都緊緊地跟地主、資本企業、買辦、天主教、美國連結等網絡關係綁在一起,菲律賓的政經利益與其統治領導幾乎都被兩百個重要政治家族所壟斷與把持。換言之,菲律賓政治權力一直是掌握在天主教與呂宋島為核心的政治菁英階級手上,成為菲國政治的主體,對於其他偏遠地區與島嶼,都淪為政治的客體與被支配統治的邊陲地區。

而杜特蒂的上台,確實顛覆了菲律賓的傳統政治與承襲。杜特蒂於1945年3月28日出生於菲律賓萊特省馬阿辛市,律師出身,在菲率賓南部岷達納峨島(Mindanao Island)最大城市達沃擔任市長長達25年之久,這位71歲高齡的杜特爾特於2016年6月30日宣誓就職成為菲律賓第16任總統,不但打破了菲國傳統的政治菁英領導模式,也讓非傳統、非呂宋島、非親美國外交與政治的思維,帶入到菲律賓核心利益的外交價值與決策上來。

杜特蒂在選舉期間便被稱為是「菲版」的川普(Ronald Trump),便可以看出杜特蒂有著誇張行為的特質傾向,加上其非傳統政治領導菁英的性格,頗有雷同相似之處。杜特蒂在媒體上的言論往往被報導出言不遜、大言不慚、信口拈來、隨心所欲、頗有自我感覺良好的政治性格,甚至出現言行不一和矛盾,同時利益導向的性格相當明顯,也是一位務實重視者。比如,在南海問題上,杜特蒂表示願意擱置南海主權爭端,甚至國際仲裁庭無法解決南海爭端,如果中國願意幫助菲律賓修建鐵路或其他基礎設施,就會「擱置南海主權爭端,並反對國際仲裁」,這似乎扭轉或改變了中美日在南海戰略的立場與利益。但杜特蒂過去也曾表示,「他願意冒死主張菲律賓對爭議海域的主權」,或是「我將請求海軍把我送到離南沙群島最近的海域,然後乘坐水上摩托車,並帶上菲律賓國旗,去他們在那兒的機場,插上國旗,並高呼這是我們的。」甚至曾表示,可以把巴拉望省一分為二,將靠近爭議海域的部分租給美軍做基地,讓中美可以在那裡進行博弈與對抗,反正他們是爭奪亞太政治霸權的對手。

甚至在菲律賓總統競選人首場電視辯論中,杜特蒂聲稱如果當選為總統,將會帶來血腥,下令殺死所有犯罪分子。將在三至六個月內解決菲律賓的毒品、犯罪和貪污問題。而杜特蒂在上台後七週,殺了將近1,900名毒販,而累計自2016年10中,已經有3,700多人因毒喪生,他仍信誓旦旦地堅持「毒販、搶劫犯、還有遊手好閒者最好老實點,不然就會好好收拾你們」。而且「如我濫權,可以推翻我,被暗殺或被罷免都是我的命運」,這種種不在乎媒體或是國際視聽批判的杜特蒂作為,真的是新世紀新領導人的怪異現象。杜特蒂不但是菲國另類的領導者,更是全球不按排理出牌的領導者。

因此,杜特蒂肯定將掀起南海安全的防衛機制與思維的改變,更會激起區域大國的戰略規則與秩序出現混亂漣漪,在南海對峙的中美關係,是否會產生菲律賓親中的骨牌效應,還是讓美國安全的第一島鏈出現漏洞,還是會增強周邊國家對中國的外交防範,杜特蒂的親中政策勢必激起南海區域的陣陣外交博奕漣漪。然而,最終是否可以讓菲律賓漁翁得利、或是左右逢源,仍有待後續觀察。
 

貳、菲律賓杜特蒂式的政治外交現象

杜特蒂草根政治的強硬作風,不再完全站在政治利益既得者或是所謂中產階級以上的政治文化氛圍為出發點,稍為遠離傳統政治菁英的規範與世界潮流的價值觀,從草根與邊陲的廣大人民利益與需求為出發點,對於社會治安敗壞、政治嚴重貪腐、毒品氾濫、貧富差距惡化等社會不公不義,確實獲得廣大人民的肯定與支持。而這種政治現象頗有民萃主義(populism)的運作影子,甚至跟政治人民力量與社會發展需求結合一起的戰略,來滿足國內民眾的需求,便可以發現杜特蒂的施政措施核心:以國內治安為主、以國內發展為重。而其區域外交是為菲國政治與社會發展服務的,杜特蒂的政治手腕運作跟泰國「塔信政治」(Thaksin Politics)操作是有相同的邏輯策略,掌握廣大偏遠與鄉村民眾的政治權利和社會發展需求,豎立出新的政治體制與彈性外交的應用,這種現象稱為「杜特蒂政治與發展」(Duterte Politics and Development)也不為過。

進一步而言,菲律賓的對外政策主要受到兩個因素的影響:一是杜特蒂的個人政治特質因素影響,另一是以國內政治經濟為主要的考量,來決定菲國的外交策略的方向,這也可以反映出所謂的杜特蒂式的外交手段。

一、杜特蒂個人政治特質與歷程
首先,在杜特蒂個人的政治特徵上,可以發現菲律賓新總統杜特蒂來自岷答納峨,屬於草根性的政治人物與性格,其作風與以往歷任的總統都是屬於傳統政治菁英的背景,有著明顯得不同與差異,同時也是由地方直接就到中央任職的領導人,也與傳統上從地方到眾議院、再到參議院或副總統,再來選總統的路徑明顯不同。同時,杜特蒂的「反美情結」當然也不在話下,對於美國長期以來一直將菲律賓視為殖民地,產生相當不滿的觀點。

其次,杜特蒂不像傳統的政治菁英一般,在外交上都是依賴美國,或是以美國為馬首是瞻的追隨者,而受到美國方面的制約相當大。正因為菲國傳統政治過度依賴美國外交與軍事,以及經濟援助依賴,因此菲國最終的外交政治立場無疑地偏向於美國,同時也常常從美國的外交利益立場,再來調整與配合菲國的對外關係發展,或是軍事聯盟。甚至一起來對抗中國對南海勢力與主權的擴張,這非常符合美國的區域核心利益,自然地也塑造出菲律賓成為美國南海區域安全防衛的同路人,不是立基於菲律賓本身的利益考量。

而杜特蒂的外交立場很明顯地與菲國傳統政治菁英不同,以來自地方的觀點與草根性格的政策偏好,其外交策略無疑地會以國內政經需求為主,再來調整其對外戰略,用外交手段來成就菲律賓社會與經濟的最大利益。從這個觀點來看,自然不會跟傳統偏美國立場的政治菁英一般,那麼上任後以「親中疏美」或「親中」(不一定疏美)的策略,便有其戰略與發展上的考量。畢竟非傳統政治菁英的新政府,其與美國的利益關係連結或瓜葛比較薄弱。至少跟中國交往、改善外交關係,可以取得在中美之間的外交「再」平衡。一眛地與中國對抗,或是成為美國在南海區域的「馬前卒」,對菲律賓來說並無實質利益,最後可能為捍衛南海礁島主權,而淪為美國在南海區域戰略的戰爭代理人而已,對菲律賓來說,頗有被逼退到戰爭邊緣的危機風險,又一無所獲。

第三,杜特蒂的政治強硬行徑,跟童年時期曾遭到天主教神父性侵的慘痛經歷有關,更是造成他今日發起反毒血腥戰爭原因。1 他為自己「嚴酷」的反毒戰爭辯護,說下一代若想生存,這是至關重要的一戰。菲律賓有300萬人對毒品成癮,且人數與日俱增。不制止這項問題,下一代將面臨嚴重問題。因此,試圖保護下一代的利益,杜特蒂自認為一點錯都沒有。對於這樣的血腥的「禁毒戰爭」,儘管菲國民眾不是很能接受,但是對於長期以來敗壞的治安,卻有所改善,難怪杜特蒂的民意支持度還很高,竟可以高達到86%。

[根據「亞洲脈動」在10月12日的民調報告,顯示出菲律賓民眾對杜特蒂總統執政前三個月的滿意率與信任率卻高達86%。2  其中不確定對杜特蒂表現是否滿意的受訪者只占11%,而完全否定的也僅占3%。而且在所有地區和社會階層對杜特蒂的滿意率均在80% 以上,而不滿意率均在5% 以下。 足見菲律賓人仍對杜特蒂總統充滿著施政的高度期待。儘管被國際社會批判杜特蒂不重視人權,但對毒梟展開雷厲風行的掃蕩與剷除,其不手軟的鐵腕作風,在治安逐漸改善之際,卻也獲得廣泛民眾的肯定。

二、國內經濟考量為主的外交策略應用
其實杜特蒂新政府面臨最大的問題,並不是「外交問題」,而是「內政與發展問題」,包括有民生、反腐、反毒、經濟發展等,特別是漁民、香蕉、果農、就業的問題。其中中國解除自2012年以來對菲律賓農產品進口禁令,包括香蕉、火龍果、芒果等水果,這些都是杜特蒂家鄉岷答納峨島的特產,自然會對菲南的岷答納峨島產生經濟效益,將低貧窮的威脅。所以杜特蒂重視岷答納峨島的發展,試圖連結呂宋和岷答納峨的經濟,希望透過更多的基礎設施建設投資來改善菲國南部的經濟,不再只重視馬尼拉核心的呂宋島經濟發展而已。

因此,從此立場出發的發展策略,自然可以看出杜特蒂的優先選擇與考量,無非是內政與國家發展的重要性要高於其外交考量。而其外交政策的應用也無非是要為國家經濟發展與內政來服務的。畢竟菲律賓仍有四分之一的人口,仍生活在貧窮線下。不去改善菲國經濟成長問題,吸引更多外來投資,菲律賓將無法跟周邊國家來競爭。
 

參、中菲關係的外交轉折與利益

杜特蒂外交親中政策有其理性與地緣政經戰略考量,願意與中國對於領土爭議開始展開直接對話和持著開放態度面對。杜特蒂要跟中國發展更密切的外交關係,同時也強調願意跟所有人保持友好關係,以圖更多的國家現實利益。儘管過去對中國有著強硬的言論,比如在2016年8月有關於南海爭議的仲裁必須得到尊重和落實,北京和馬尼拉都必須接受這項裁決;但現今馬尼拉將以自主方式與北京談判。因此對於杜特蒂政府上任後,就一直低調處理南海仲裁問題,也努力尋求同與北京進行直接對話的可能。還表示不會在當時即將舉行的東協和東亞地區領導人會議上提及南海仲裁案,這已經明顯地對北京釋放出最大的外交善意。

而中國外交部也回應,北京歡迎杜特蒂總統關於菲方不會在東亞合作領導人系列會議上討論南海問題的表態,給予正面肯定,並希望通過談判協商和平解決南海爭議。說穿了,杜特蒂的外交立場便是開始向中國方向移動。菲律賓新政府將依照國家利益走自己的路,以自主方式處理與北京長期領土爭端的談判,並努力尋找保衛國家安全的最佳途徑。

在與北京外交一手軟的同時,希望中國在談判中以誠相待;但另一手卻又採取硬的主張,雖沒有點名中國,但「你要入侵,就會流血」的豪語,似乎不僅要給新政府對中國外交委曲求全示好有個顏面台階,也同時給中國傳遞菲國的強硬立場。

事實上,因為中菲兩國一拍即合的外交善意,於是促成了杜特蒂在10月18~21日對中國進行四天的國事訪問。杜特蒂更帶領規模達400多人的經濟使節團,顯示出「只有中國可以幫助菲律賓」的心態,以及在20日安排跟習近平主席、李克強總理、和張德江委員長舉行高峰會議,中菲還簽署了13項雙邊合作文件,涉及經貿、基礎設施建設、毒品打擊、海上事務、漁業合作、農業合作、文化、觀光、以及民間交流等領域,金額高達數十億美元,肯定是一場外交豐收。根據菲國貿工部的估計,杜特蒂此行中國的總體經濟效益,將可達到135億美元。很清楚地,中菲關係出現「破冰」外交往來,可以說是近期中菲緊張關係的新轉折,也是基於雙邊現實主義的考量與需求,各取所需,自然一拍即合。在外交上,杜特蒂以低姿態向中國倒戈,彈性有效地應用了現實主義與自由主義的思維策略,可以獲得舒緩安全的緊張,又可以獲取發展上所需的投資與援助。

就菲國政府立場來看,杜特蒂跟前任總統阿奎諾三世的外交立場不同,阿奎諾三世不遺餘力地拉攏美國,以及提升美菲雙邊防衛合作,但杜特蒂不惜公開辱罵美國歐巴馬總統和其政府高官,也停止美菲南海軍事演習、甚至要菲南美軍特種部隊退出岷答納峨島3 ,也公開聲稱要向中俄購買武器,這些動作無疑地投北京所好,向北京輸誠,並表達加強中菲經濟合作的意願,不再強調南海仲裁案的裁決,試圖來交換中國現實的經濟利益與援助。並以斷了後路的悲壯承諾,來獲得中國的經貿上的支持。

不管如何,中菲關係的回溫,杜特蒂大打親中國牌,並擱置南海爭議,換取中國在鐵路、電網等基礎建設之數百億美元的經貿投資利益,有助於菲國國內的經濟發展,同時跟中國妥協黃岩島經濟海域的菲漁民之捕魚權,都遠比對峙緊張來的務實。此外,加大菲律賓農產品出口到中國(比如香蕉、鳳梨、芒果、火龍果、蝦、螃蟹等)、推動中菲兩國免簽觀光旅遊、盼望中國特赦將近23萬名非法工作的菲傭等。特別是中菲共同尋求南海油田開發,中國承諾投資與改善菲國的基礎建設,以及中國推動一帶一路發展所帶來的商機,都可以協助菲國亟需解決國內薄弱的基礎建設、嚴重失業問題、以及能源安全等棘手問題。因此,杜特蒂急於希望與中國合作,願意低姿態的不談仲裁案,可看出菲國對發展需求的迫切性。

對中國來說,杜特蒂的外交轉向與倒戈輸誠,有如大旱望雲霓般的一場及時雨,讓中國陷於大國外交困境之際,如獲外交甘霖,難怪中國會給予杜特蒂高規格的接待,並可以接見習近平主席、李克強總理和張德江委員長。因為中國政府先前對於南海仲裁案的不理不睬,以及低估南海情勢衝擊,雖然中國不接受海牙仲裁結果,卻很明顯地顯露出中國處理外交事務的失當與失策,甚至增強中國威脅論的標籤。同時,近來中國與周邊國家發展也頻頻出現緊張和不和關係,除日本、印度和台灣外,又跟朝鮮、韓國、新加坡、越南、印尼等傳出摩擦,對於習近平的外交領導總是充斥著較為負面的衝擊,甚至高舉一相情願的單邊主義外交策略。尤其明年的中共十九大即將召開,習近平對黨內也要有所交代。因此,對於杜特蒂總統的破冰來訪,自然給予中國當局吃下一顆定心丸。畢竟中菲雙邊若能好好坐下來討論南海主權問題,將可以為中越、中印(尼)或中馬建立建設性的談判模式,進而在所謂的菲律賓骨牌效應下,亦可以突破美國在南海區域的再平衡戰略,以及減緩第一島鏈圍堵與封鎖壓力。

而杜特蒂之所以對美國外交不假詞色、不惜以飆髒話辱罵歐巴馬,主要是因為不滿美方警告其所主導的反毒措施4 ,更強調菲律賓不是美國的殖民地。杜特蒂在以往以打擊犯罪著稱,當選菲律賓總統後,開始履行競選承諾,在菲律賓掀起一場反毒風暴。在反毒雷厲風行下,大量販毒嫌疑人被擊斃,引起菲律賓國內少數人權組織和美國等國家的擔憂與譴責。至此美菲關係出現外交不和,因而美國白宮取消歐巴馬與杜特蒂在寮國首都永珍東協高峰會期間雙邊的首次會晤。

同時,在中美兩國之間美國一直將菲律賓當作「馬前卒」,只有美國國家的核心利益,並沒有菲律賓利益,唯一可以美其名的利益便是「安全」保障。但若是菲律賓可以出奇不意地跟中國打交道,減緩南海的主權爭端與糾紛,亦可以提高菲律賓的國家安全,以及獲得中國的善意的援助與投資發展,又可以相當程度上給美國外交難堪,以提高美國對菲律賓的實質重視,甚至在中美安全對峙之間可以左右逢源。這種「一石多鳥」、「一箭多鵰」的「一舉多得」外交算計,杜特蒂自然沒有拒絕的道理?特別是來自菲南岷答納峨島的杜特蒂,一直以來對菲南便有著特殊的在地情感,對於連結馬尼拉(呂宋島)與岷答納峨島之間的鐵路或高鐵交通之規劃,具有高度的期待,也成為其執政的重大計畫項目,這無疑地有需要跟中國進行經濟合作項目。因而轉向討好中國,或是將中國視為是菲律賓經濟成長的希望所在,又可以搭著一帶一路的發展順風車,自然成為不得不去面對的政策選擇。但儘管如此,要跟中國「交好」,也沒有必要去跟美國「交惡」,也正如菲國政治評論家Jose Lozada所言,一個具有自主性的外交策略,應該是以中國為經濟的支援力,而以美國當作安全的保護傘。
 

肆、杜特蒂訪中的外交意涵與算計

何況南海島礁的主權問題,也不是美國「旨意」說了就算了,中國也不會認帳,更會一意孤行增強其在南海的軍事擴張,甚至更加威脅到菲律賓的南海安全與經濟利益。對菲律賓來說,儘管贏得南海島嶼國際法庭的仲裁案,也沒有實質的經濟利益與島嶼主權判屬的勝利,還要付上將近三千萬美元的法庭訴訟費,又要跟中國關係搞得緊張與衝突,甚至撕破臉與相互叫囂,簡直有點自找麻煩、自找苦吃,這絕不是菲律賓新政府想要去面對的。更何況這又是前任總統阿奎諾三世(Benigno Aquino III)的失策「政績」,杜特蒂新政府不可能照單全收,讓新政府陷入外交困境。

而另起爐灶的外交策略與轉向,可以跟前任政府的政策作為做區格,也就是從前任阿奎諾三世的極度親美,以及到極度地抨擊中國單邊主義的南海立場,轉向到「疏美」或「厭美」的外交立場,這也是豎立新政府的新外交與新格局走向,也讓中菲關係帶入一個新里程發展。

同時,安定內政與促進經濟成長,才是菲律賓政府當務發展之急,甚至用外交「翻轉」去換取國家經濟利益,而不是去製造敵人與提高對抗危機。從這個角度來看,杜特蒂外交戰略思維是明確、理性、與具有主動性的,去除製造對立的危機,創造經濟與發展的利益,何樂不為?因為蕭規曹隨的親美外交路線,不僅無法突破目前的菲國發展困境,有可能會走向「死巷」。那美菲外交關係的生變,是否就意味著杜特蒂會一面倒戈到中國這一邊,也值得去關注,當然不可否認的,菲國國內政治將出現分歧:即出現親美與親中兩派陣營的對峙。

在訪問中國期間,杜特蒂特別強調南海仲裁案是他此次與中國會談的「次要問題」,不希望在南海問題上「強人所難」,會等中國先提出這個問題再來協商。其實可以發現杜特蒂的外交言語充滿著謀略,一手不希望攤牌仲裁案,另一手又禮貌上不強人所難,更說明了試圖擱置主權爭議或仲裁案的立場。正如杜特蒂所言,仲裁結果賦予菲國權利,但中國擁有歷史權利,在此情況下,究竟是要爭論還是談判,不僅丟給中國來抉擇和處理,還希望把這個問題留到以後再談。杜特蒂也一直強調菲律賓不是任何人的依附品,言下之意,菲律賓不是美國的,同時也不是中國的,希望中國能夠尊重菲律賓的主權獨立性。

同時,一方面數落美國的不是,另一方面又肯定中國的和平貢獻,試圖以「理」和「禮」來取悅中國。杜特蒂提到中國數世紀以來,從未侵略菲律賓任何領土,去暗諷美國曾對菲律賓的半世紀殖民統治,而對中國之所以被描述成壞人模樣,都是西方的宣傳。而且中國才是菲律賓的鄰居,美國太遠,畢竟遠親不如近鄰。杜特蒂甚至不諱言指出,在美菲的軍演上,由於武器裝備上根本不相容,這是無用的軍演。杜特蒂對中國的拍馬屁與諂媚,雖然展現出菲律賓式的微笑和讚揚外交辭令功力,但也讓中國當局容顏大悅。正如網路上的一則幽默,「2016年中國外交最大驚喜:菲律賓原來是好兄弟」,就可以看出杜特蒂式的拉丁外交表演的感染力。

杜特蒂對南海主權爭議下的中美外交策略之轉向,其實有其簡單的邏輯可尋,不止是個人的反美情結而已。而是強烈相信兩個可能外交選擇的策略:一是針對南海主權爭議與仲裁案,其實只要中菲雙方有善意和政治意願,可以通過對話與協商,就可以解決南海爭議障礙,以及取得更廣泛的經貿投資合作,便可以提高區域的安全度。二是當美國來主導南海仲裁案時,勢必會聯合支持仲裁案的國家來對抗中國,美國更願意跟菲律賓站在一起,但這樣可能引起杜特蒂所說的「第三次世界大戰」。用杜特蒂的語言來說,這種政策選擇是「愚蠢」的。因為為一片水域起干戈,毫不足取。多談友誼、多談經貿合作、少談分歧,戰爭不是出路,彷彿杜特蒂從一個現實主義策略考量,突然轉變到自由主義的外交思維者。取捨之間,杜特蒂選擇「談判」,「親中捨美」自然成為杜特蒂的外交策略的最佳選擇。

最後,菲律賓真的會告別美國外交嗎?其實杜特蒂對中國外交的立場,也可以說「善意盡顯、保留彈性」。也許所謂的保留彈性,就是美菲關係之間的彈性。壞話已經說在前頭,就看美國的改善誠意。同時,結束訪問中國之後,杜特蒂接著要去訪問日本,彷彿在中菲、美菲雙邊外交關係的焦點,將很快會轉移到「日菲」關係上,甚至杜特蒂也提到有可能會去俄羅斯訪問普丁,協商中俄菲攜手合作關係發展。杜特蒂這種平衡外交的效果與手段,真讓人懷疑是否真會跟美國說「再見」。還是親中、遠美、拉日、和拉俄,恐將是一種權宜外交之計。另外,杜特蒂外顯的遠美親中的外交轉向,雖然願意擱置南海仲裁案,並坐下來跟中國協商,而杜特蒂也從未放棄或撕毀這一張王牌,甚至至今也還沒有正式通知美國表達要分道揚鑣,只要他認為「需要」,隨時可能搬出南海仲裁案當作制約中國的王牌,或是轉向美國、轉向俄羅斯、轉向印度、轉向日本、轉向東協國家的連橫,這也符合杜特蒂的人格特質和「需求」外交策略。

其實,杜特蒂對中國的談判還是有其底線的。儘管嘴硬說是跟美國說再見的時候了,美國不該再干涉菲國的內政,美國人留在菲律賓,只是為了美國利益而已,強調杜特蒂訪中此行是經貿之旅,意圖「修補」雙方在南海主權爭議多時而破裂的緊張關係。同時,面對與中國討論互惠互利的合作方式與作法,促進雙邊的實質利益,杜特蒂堅稱不會談到中菲兩國具有爭議的海域,或是聯手開採石油天然氣,因為這樣做必須獲得菲律賓國會與人民的同意,在沒有獲得授權前,不會討論到這個問題。

在中國方面,也深諳菲國的主權堅持,不想去搓破這難得的中菲兩國關係改善的契機,中國的意圖不只是菲律賓而已,而是如何透過菲律賓的個案處理,去影響到南海周邊聲索國對中國外交與立場的改變,降低南海緊張的局勢,才是中國南向走出去的重要基礎。
 

伍、代結語:杜特蒂的外交挑戰與突破

首先,很清楚地,中菲雙邊仍不會去碰觸這敏感的島嶼主權問題和仲裁案,同時雙邊也都有共識不該讓南海糾紛來主導雙邊關係。但如何營造出中菲兩國的外交善意,建立更多層面的合作,這至為重要,畢竟南海問題不是中菲關係的全部,如何「求同存異」,才是中菲外交發展的關鍵。對中國來說,先擱置主權,可以降低中菲緊張關係,減少一個南海的敵人,也可以挫敗美國在南海的銳氣,這可能也是中國可以去面對杜特蒂總統來訪的正面外交利益。尤其是在黃岩島捕魚等共同議題上,找到最大公約數,先在沒有爭議區域內進行共同開發,並為中菲關係改善來重啟南海共同開發建立示範區模式。

也正如中國國家主席習近平所言,「把分歧管控好,把合作談起來」,難以談攏的可以暫時擱置,一切問題以坦誠為先,堅持共同開發。同時「加強政治互信、開展務實合作、推動民間交往、加強地區和多邊事務合作」,在習近平的四點建議下,可以看出擱置爭議的意圖相當明顯,這是一項中菲外交突破的重要契機。

其次,特別是菲律賓優先考慮在中國的一帶一路框架下,可以獲得更多的發展機會。為菲律賓帶來蓋鐵路和高鐵建設機會,以及吸引更多中國資金。中菲試圖全面對接區域發展的戰略,而不是被排除在外,何況菲律賓已經位於南海邊緣的不利邊陲位置,要與亞洲大陸進行經濟整合,勢必要抓住一帶一路的商機,並在一帶一路框架下進行中菲合作,建立互利共贏的關係。期待中國積極參與菲律賓鐵路、都市交通、公路、港口等基礎建設,讓亞投行(AIIB)在菲律賓經濟發展上發揮更大的作用,也同時推動漁業、農業、經貿、產業的交流,促進中菲的經濟合作發展。此外,菲律賓也願意協助推進中國與東協的經濟整合關係,在國際與區域關係中密切地和中國聯手。

第三,杜特蒂的親中外交政策,在菲國也會引發出對親美派菁英的不滿,甚至一些對美國心存好感,同時對中國厭惡的菲律賓人之不悅。菲國內部不同政治陣營的對抗與衝突勢必會加劇,甚至過度親中或是不顧或放棄國家南海主權,必然提出對杜特蒂違憲彈劾,將杜特蒂拉下台。傳統親美菁英對於杜特蒂的外交政策,也難以理解,甚至對於中國在南海違反國際法且侵犯菲國島嶼利益,還要委曲求全,強顏歡笑去跟中國求好,難以咽下這一口氣。甚至還要驅逐美國,停止與美國的軍事演習,著時違反了菲律賓在南海區域的利益。同時,假如杜特蒂同意中菲在南海進行漁業合作,和同意共同開發南海資源(石油與天然氣),勢必又將牽扯到國家主權問題。正如其南海仲裁案菲國法律團隊的成員之一的最高法院大法官卡比爾(Antonio Carpio)的警告:根據中國外交部網站的詮釋,對於共同開發的四大前提之一,就是領土主權屬於中國,若是杜特蒂以南海主權跟中國共同開發當作交換的話,那麼杜特蒂便面臨違憲與違法,會被當作彈劾的依據。

第四,杜特蒂的菲律賓外交新模式,絕無僅有。說穿了就是要向中國示好要錢,其實杜特蒂本人也不遮掩,赤裸公開地就是來向中國要錢,談貿易合作商機,來達到菲國內部的經濟發展。希望從中國經貿與投資領域要到援助與投資,更期待中國來修高鐵、鐵路、改善基礎建設、建醫院和學校、發電廠、網絡科技等,以及農業合作與農業進口禁令的解除。為達到此目的,杜特蒂一直給中國戴高帽,上演著讚揚中國的外交訪問之旅。肯定中國積極幫助落後國家,不像美國只會要求配合,杜特蒂式的甜言蜜語的正能量外交辭令,簡直讓中國受寵若驚,而難以抗拒不給菲國好處。對中國來說,這可能頭一招遇到外國元首,這麼會演戲的政治明星,搞得中國七葷八素。簡言之,杜特蒂的外交新模式,無非就是厚臉皮、拍馬屁的外交手段而已,其實還蠻有藥效的。

最後,美菲關係如何走下去?杜特蒂在中國北京的外交表演是否過頭,大力痛批美國的不是,卻又高抱著中國的大腿,甚至揚言從此不會去訪問美國,以及停止與美國的軍事演習和活動等,要與長期締約的美國盟友「分道揚鑣」。其甜言蜜語與惡毒的嘴巴外交真的讓美國很吃味,也很傻眼,摸不著杜特蒂放話的就裡,頗令美國與周邊國家的費解。美國勢必會尋求菲律賓澄清和說明此事,畢竟美菲關係交往是長期的、全方位的,不只是外交與安全層面的接觸而已,這種關係不是說「再見」就「分手」的問題,而是大部分菲律賓人還是信任美國與支持美國的,而是大部分菲律賓人還是信任美國與支持美國的。根據菲律賓民調機構社會氣象站(SWS)在2016年9月24-27日所做的民調顯示,受訪者有1,200名,仍有76% 的菲律賓人對美國高度信任,而只有22% 的菲律賓人對中國高度信任。在菲國政府立場與人民期待有極大落差時,可能會導致的問題不是美菲分道揚鑣的問題,而是菲國內部「親美」與「反美」、政府親中與民間親美的政治分裂與鬥爭。

然而,杜特蒂從北京一回到菲律賓,並返回其故鄉達沃(Davao),針對要與美國分道揚鑣的宣布,卻迫不及待地向記者做出澄清:「這不是斷絕美菲兩國關係,斷絕是切斷外交關係。他不能如此做,因為這是國家最高利益」。而此澄清,無非也是對美國要杜特蒂講清楚並給個交代的回應。由此更突顯出,杜特蒂的兩手平衡外交的應用,可以從日前嗆分手,現在又立即改口不能切斷。因此,只有菲律賓的需求與利益,沒有所謂「親中」或「疏美」的單邊選站的問題。

注釋:
1 根據英國「每日郵報」(Daily Mail)報導,杜特蒂上任100天來首度接受訪問半島電視台(AlJazeera)訪問,表示坎坷的童年對他現在的想法和政策產生深遠影響,過去的經歷是塑造出他個人的性格。
2 該調查於9月25日至10月1日進行,通過對1,200名成人進行面對面訪談完成。
3 杜特蒂為順利開啟與激進穆斯林進行談判,包括教士、學者和他們的學生在內,都強烈認為美國人奪走他們在岷答納峨的家園,對於美國沒有妥協的空間。
4 歐巴馬先前曾表示,美國承認毒品犯罪是菲律賓的「大問題」,但打擊毒品犯罪應該採取「正確的方法」,「毫無疑問,當我們舉行會晤時,這個問題會被提出來,我期望能以建設性的方式加以處理」。

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