郭育仁

2021-08-09


美國與日本於6月24日至7月11日舉行「東方之盾」(Orient Shield)聯合軍事演習。(取自 Orient Shield臉書)
 

壹、日本戰略調整:政經分離到區域聯防

2021年4月16日美國總統拜登(Joe Biden)與日本首相菅義偉舉行峰會並發表《聯合聲明》表示,美日兩國體認到透過嚇阻來維持區域和平與穩定的重要性,反對任何片面改變東海現狀的行為,主張船艦與飛機在南海的自由航行權應受國際法保障,反對中國在南海的主權聲索與活動。也再次強調台海和平與穩定的重要,並鼓勵和平解決兩岸問題。

事實上日本近期的戰略調整有兩大主因:第一、拜登上台後的美中關係朝向長期競爭甚至演變為軍事對抗的趨勢。第二、中國軍力急速增強且企圖改變東海、台海、南海現狀。尤其中國公務船頻繁於釣魚台周邊巡航,加上2021年2月1日《海警法》允許必要時使用武器,已事實改變東海現狀。日本必須放棄於美中之間扮演關鍵第三者的政經分離策略,轉而協助美國聯合主要國家,共同建構區域聯防加大對中國的戰略嚇阻:避免日本被迫捲入美中軍事對抗,或者中國改變東海、南海、與台海現狀,直接威脅日本國家生存。

2021年1月拜登上台後明確宣示修復與盟邦的關係,也將中國視為「最嚴肅的挑戰者」(our most serious competitor, China)。雖然中國仍期望美國能鬆綁貿易與科技限制,美中仍暫時處於第一象限,但中國可能選擇對抗而進入第四象限。此外拜登也表明美國無法單獨抗衡中國的挑戰(We can’t do it alone),必須聯合其他民主國家。

圖一、美中關係與日本戰略調整
 

換言之,日本除了強化美日同盟的共同嚇阻力,也須協助美國建立印太區域聯防體制:第一、降低美中直接發生軍事衝突的可能性。美中關係自然能繼續停留在第一象限,日本也能避免捲入兩大國的軍事對抗。第二、以多國聯防嚇阻中國挑釁行為,提高中國單邊改變現狀的國際政治成本。第三、定調東海、台海、南海為重要國際航道爭取國際支持,反制中國目前逐步改變現狀的策略:即以常態巡弋與《海警法》改變東海現狀、以軍機艦頻繁壓迫台海、以軍事化人工島礁與「南海行為準則」企圖改變南海現狀。

 

貳、美日同盟因應台海有事

2021年版《防衛白書》便是反應日本戰略調整的第一份具體文件:即因應美中長期戰略競爭以及中國企圖改變區域現狀。首先、白書新增美中戰略競爭的部分。指出美中在政治、經濟、軍事等領域的競爭日趨激烈,兩國相互抗衡的格局逐漸成形,美中未來在科技領域的競爭可能更加白熱化。其次、中國的軍事動向對包含日本在內的區域與國際社會安全形成「強烈憂慮」(強い懸念)。中國國防預算已超過20兆日圓是日本的四倍,戰略意圖不明且缺乏軍事透明性。第三、中國急速強化以核武、彈道飛彈、與海空的核心軍力,並憑藉軍力在東海、南海片面改變現狀。此外中國軍力猛迅強化,美中軍事平衡也開始變化,將影響印太地區的和平與穩定,特別是美中在南海與台灣周邊的軍事動向。

第四、白書首次提及台灣局勢的穩定對日本國家安全與國際社會的安定至關重要」(台湾情勢の安定は、わが国の安全保障や国際社会の安定にとって重要)。強調日本須密切關注台灣局勢的兩個趨勢:即中國持續強化在台灣周邊的軍事活動,美國同時對台灣展現明確的軍事支持。此外兩岸軍事平衡已快速往中國傾斜且差距逐年擴大,日本應高度關注兩岸軍事失衡等態勢發展。

事實上,美日元首《聯合聲明》錨定台海安全後,兩軍旋即根據2015年《美日防衛合作指針》(US-Japan Defense Cooperation Guidelines),透過「同盟協調機制」(Alliance Coordination Mechanism, ACM)與「雙邊計畫機制」(Bilateral Planning Mechanism, BPM)針對台海有事的可能情境進行想定與模擬。再因應各種情境草擬作戰計畫並協商兩軍「角色、任務、能量」(role, mission, capacity, RMC)之分工與評估:包含人員、編制、預算、裝備、任務、部署、訓練與演習。計畫與評估期程約耗時一年,並以美日因應台海有事評估報告書呈現結果。評估結論如超出2015《美日防衛合作指針》的合作範圍,則必須討論修訂新版指針。相關評估也將反映在日本2023年版「防衛計畫大綱」。

歸結美日至今之暫定討論,兩國介入台海有事各種情境需具備之能力:以持續海空活動(appearance)與修改「交戰守則」(rule of engagement, ROE)應對中國海警、海上民兵與武裝漁船(灰色事態)、非戰鬥人員撤離與海空運補能量、反登陸離島防禦與島嶼戰、海空早期預警與指揮體系建立、反潛與水下航道拒止、反飛彈、巡弋飛彈與精準打擊、對敵基地打擊能力、太空網路電磁作戰、駐沖繩美軍基地與航母防護能力。美日未來將持續強化自衛隊於沖繩與西南諸島部署,以及與駐沖繩美軍聯合部署與演訓,包含新增部署F-35戰機、海陸快速反應部隊、反艦與防空飛彈、巡弋飛彈、以及沿岸警戒雷達。

此外日本政府正就台海有事各種可能情境適用2015年「和平安全法制」(平和安全法制整備法案)之「重要影響事態」、「存亡危機事態」、「武力攻擊事態」,進行自衛隊「防衛出動」之法制討論與彙整必要之修法方向。

 

參、印太區域聯防體制的建立

除了強化同盟共同嚇阻力,美日共同定調台海、東海、南海為重要國際航道,攸關各國自由航行權與經貿利益以爭取國際支持。目前暫以聯合各國軍演牽制中國單邊挑釁行為。中長期目標建立聯防機制,如建立多國印太海軍特遣隊,機制性穩定東海、台海、與南海局勢。

美日已成功說服各主要國家在多次重要國際會議提及台海和平穩定的重要性,包含5月5日《G7外長公報》、5月21日《美韓峰會聯合聲明》、5月27日「日歐視訊峰會」、6月9日「日澳2+2會談」。其中6月13日《G7峰會公報》(Carbis Bay G7 Summit Communique)強調南海與東海等國際航道的國際法治基礎,以及台海和平穩定的重要性。《公報》第60點提及:「我們重申維持印太地區自由開放的重要性,這個地區應具有包容性並以法治為基礎。我們強調台灣海峽和平穩定的重要性,並鼓勵和平解決兩岸議題。我們也嚴重關切東海與南海局勢,強烈反對任何單邊試圖改變現狀與升高緊張情勢。」此外6月16日東協(ASEAN)舉辦「東協防長擴大視訊會議」(ASEAN Defense Ministers' Meeting Plus),岸信夫與會時批評中國在東海與南海企圖以武力改變現狀,直指中國《海警法》牴觸國際法的疑慮,也再次提及台海和平穩定對區域與國際的重要性。

事實上,美日在過去10年已逐漸鋪墊印太聯防機制的基礎。美國與日、澳、英、法等國皆有盟約,近年開始強化與印度的安全合作,包含2016年《後勤交流備忘錄協定》(Logistics Exchange Memorandum of Agreement, LEMOA)、2018年《通訊相容與安全協定》(Communications Compatibility and Security Agreement, COMCASA)、與2020年衛星數據《基本交流與合作協定》(Basic Exchange and Cooperation Agreement, BECA)。日本也從2012年安倍二次執政便積極與主要國家簽署軍事合作協定,以橋接美國盟邦共同建構印太區域聯防。
 
表一、日本與主要國家之軍事合作協定
註:情報保護協定(General Security of Military Information Agreement, GSOMIA)、物品與勞務相互提供協定(Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA)、相互准入協定(Reciprocal Access Agreement, RAA)。


美日目前正與澳洲、印度、英國、法國、加拿大等國協商,籌組印太海軍特遣隊,由各國輪派艦艇以新加坡、越南金蘭灣、菲律賓蘇比克灣為靠港,制衡中國逐步改變東海、台海、與南海現狀的企圖。2021年7月20日英國國防部長華勒斯(Ben Wallace)訪問東京時,便宣布將常態部署兩艘軍艦在印太地區。對美日而言,多國組成區域聯防的主要戰略目的:第一、快速因應東海、台海、南海局勢。第二、應對中國以灰色事態與消耗戰手段改變現狀。第三、以域外國家組成海軍聯防機制凸顯南海為重要國際航道,抗衡中國企圖以「南海行為準則」將南海內海化。第四、多國區域聯防加大對中國的戰略嚇阻。第五、減輕美國第七艦隊的任務負擔。第六、凸顯日本在區域內的安全角色。

 

肆、暫定結論:北京的反制

歸納近期局勢變化,可以得到以下四點暫定結論:
一、美中將於下半年逐步恢復談判,尋求暫定共識。美中兩國在3月18-19日的高層政治對話後,都有意重啟談判。拜登在6月11-16日鋪陳G7、NATO、與美俄峰會後,已累積一定談判籌碼:包含調查病毒起源、不公平貿易行為、侵犯新疆與香港人權、破壞東海與南海現狀、對台灣軍事恫嚇、操弄國際組織、具戰略野心的基礎建設援助計畫等。預料美中將逐步恢復談判,甚至舉行元首峰會。

二、中國將於日本10月產生新首相後,力推習近平國是訪問牽制。日本10月產生新首相前,中國無意與日本交惡,不給日本理由取消習近平國是訪問邀請。習近平計畫於2022年初對東京進行國是訪問,以中日韓FTA、一帶一路等經貿合作為主軸簽署「第五份政治文件」,將中日關係拉回習近平與安倍2019年共識的「新時代的中日關係」。並以此框限日本新相的對台政策。三、韓國將是中國突破包圍網的主要破口。北京將支持韓國進步派於2022年3月的總統大選後繼續執政。也可理解日前北韓配合中國恢復與南韓的熱線聯絡,以鬆動南韓對美國強硬政策的支持。

四、北京2023年最佳的戰略情境設定:中共預定2022年底召開二十大,習近平將開始第三任期。對北京而言,利用民主國家體制脆弱與相互牽制性(執政黨vs.在野、政府vs.民意與媒體),進行戰略操弄是事半功倍的最好方法。所以2023年中國對外戰略的最佳情境為:2021年9月自民黨無法於日本眾院大選單獨過半(甚至聯合公明黨都無法過半)、2022年3月韓國總統大選進步派繼續執政、2022年7月日本參議院改選自民黨失去多數、民主黨於2022年底美國期中選舉受挫、民進黨於2022年底台灣九合一地方選舉再次挫敗。換言之,北京2023年的最佳戰略情境設定,將成為台灣面臨極大內外挑戰的開始。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
 
關於作者
郭育仁目前為國立中山大學中國與亞太區域研究所教授。