姜書益

前駐俄羅斯資深外交官
2017-10-06

 

一、前言

上海合作組織第十七屆峰會於六月七至十日在哈薩克首府阿斯塔納舉行,本屆峰會討論的主題是如何共同因應極端組織在全球各地頻繁的恐怖攻擊行動,會中並通過「反極端主義公約」。此外,本屆峰會更同意印度、巴基斯坦由觀察員轉變成正式成員國,這是上合組織從二00一年成立以來,首次接納新會員的加入。由於上合組織發展迅速,在國際社會的影響力劇增,所以不僅伊朗、土耳其,甚至連非洲的埃及均盼加入。因此,該組織的擴員以及未來發展趨勢非常值得注意。
 

二、印、巴加入的意義

這次上合組織阿斯塔納峰會的最大特點是印度和巴基斯坦兩個會員的加入,現在上合組織的總人口佔世界一半,可說是全球最大的區域組織之一。但專家們都擔心印、巴兩國的衝突是否會影響到該組織之效率。上合組織是以全體會員一致決定為原則,原本就決策不易,如果印、巴兩國在把彼此恩怨和矛盾帶入,上合組織未來將很難做出決策,在國際社會也很難擴大其影響力。不過,哈薩克外長阿布德拉赫曼諾夫(Кайрат Абдрахманов)卻表示,今年共有17個國家領袖出席,特別是普丁總統、習近平主席和莫迪總理與會,充分顯示上合組織已成為重要的國際組織,儘管此組織並不像北約組織具有集體安全義務性質,不過此次峰會能通過一項共同對抗極端主義公約,亦顯示上合組織正向集體安全的方向發展。

印、巴兩國雖同時加入上合組織,但卻相互指責對方支持恐怖主義,所以各方都擔心未來很難處裡印、巴紛擾,但印、巴都認為通過上合組織未來兩國將可協調彼此在中亞和南亞的矛盾和爭議。巴基斯坦外交官阿赫買徳汗(Aziz Ahmedhan) 樂觀的表示,通過上合組織平台,未來兩國可以緩和彼此爭端,並可使兩國建立雙邊有利的關係。前印度駐吉爾吉斯大使史特普頓(Fonchuk Stopdam)也認為通過上合組織,印巴兩國將可逐漸改善關係。至於北京則對南亞情勢之穩定卻極為關切,因為南亞和中亞的穩定對其所主導的「一帶一路」計畫之推動極為重要,未來印、巴兩國極有可能經過上合組織交換反恐資訊,也有可能進行共同軍事演習,因此印巴關係對上合組織未來運作將有極大影響。

不過印度時報(Hindustom Times)卻悲觀地表示,印巴衝突情勢日益增高,這對上合組織將有極大影響,這次兩國領導人與過去同樣出席峰會,上次在俄羅斯烏法(Уфа)峰會,曾提出一項有關印巴關係正常化的議題,不過一直停留在紙上作業階段,不久兩國關係又繼續惡化,印度官方指責巴國對印外交深受軍方影響,因為巴國軍方一直阻擾兩國關係改善的措施。印度外長在解釋此次峰會,莫迪總理未與巴國總理夏瑞夫晤面的原因,主要是由於印方不希望兩國一方面在進行對話,另一方面又進行恐怖行動。峰會期間當詢及是否會將喀什米爾問題提交國際法院處理時,巴國總理表示,由於印、巴兩國已經達成非經雙方同意,才能解決此問題之共識,所以應該不太可能提交國際法院審理。

莫斯科國際關係學院(МГИМО)南亞問題專家魯涅夫(Сергей Лунев)教授認為,印度之加入上合組織後的確使該組織在國際上的影響力大幅增加,但相對的是印、巴衝突並不會因加入上合組織後而消失,也不要幻想上合組織能減少兩國的對抗程度。印巴衝突問題並不需要第三國來協助解決,在印巴衝突史上只有一次例外,那就是一九六六年「塔什干聲明」,是喀什米爾衝突的結果,也是蘇聯外交上最大的成功,但現在在印度不願接受第三國調解印巴問題,所以此問題不會因兩國加入上合組織而獲得解決。

不過從另一角度而言,印巴加入上合組織後,對阿富汗問題的解決,也許會有正面的意義,主要是由於印度、中國和俄羅斯對阿富汗問題的看法非常接近。因為三國都希望阿富汗國內穩定,雖然巴基斯坦政府也有此種想法,但巴國政府受軍方所左右,因為巴國軍方情報單位與基地組織關係太過密切。中國對此問題特別重視,因為中國新疆地區也有穆斯林恐怖攻擊活動,由於巴國經濟情況不佳,「一帶一路」計畫600億美元投資,對巴國經濟發展極為重要,所以中國也許能對巴國施壓解決。1 
 

三、越南的猶疑不決

從地圖上來看,上合組織目前已經擁有歐亞大陸2/3地方,但由於缺少越南這一塊土地,而使該組織顯得美中不足,因為越南地理位置重要,而且又可連絡印度、太平兩洋,人口9000萬,年經濟成長6.5%,潛力非但不下於「四小龍」,其實它應該是一條「無牙的真龍」。一位出席昆明上合會成立15周年成果展的越南重要外交官表示,上合組織的理念雖好,其組織成員過於複雜,並謂該組織與「一帶一路」相同,但目標含糊不清,因此該國對加入上合組織的興趣不大。但詢及何以願與由俄羅斯所主導,目標更含糊、組織更鬆散的「歐亞經濟共同體」(ЕврАзЭC)成立自由貿易區時,越南代表卻無言以對。

在俄羅斯向東方發展的過程中,越南一直扮演重要角色,因為過去15年來,河內非常關注周邊情勢發展,最近越南靠其本身力量對抗中國在南海的主權要求。這個棘手問題目前似乎暫時沉寂下來,但並未獲得真正解決。雖然南海仲裁認為中國違法,但並無絲毫約束能力,特別是主要聲索國菲律賓,非但未指責中國,反而與北京交好。由於越南歷史,自古以來全部都是戰爭、革命,以及與周遭鄰國武裝衝突經驗,自然也會影響越南領袖的國際觀。

但無論如何,越南目前最重要的投資者與貿易夥伴仍是中國,其次才是美國,總共佔越南出口總額60%,第三則是台灣、南韓、新加坡和歐盟,俄羅斯則敬陪末座。不過,對俄羅斯而言,越南卻是其在東協最大的貿易夥伴,貿易額甚至超過星、泰,這是由於後二者近年對俄貿易減少之故。因此,表面上的貿易數字並不能代表雙方實際的貿易量,正如因二0一六年越南總統陳大光表示,越俄貿易增加50%,今年五月,俄羅斯與東協峰會上,陳氏又稱雙方貿易再增加20%,陳大光也祕魯APEC峰會上第一位與普丁晤談的東協首腦。

15年前普丁訪問河內,雙方簽署戰略合作協議後,俄國戰艦離開金蘭灣,而今越南在俄外交政策中卻占重要地位。過去越南在俄羅斯東協外交政策中默默無聞,葉爾欽時代(一九九三-二000)越南在俄外交政策中更是無足輕重。二00八年梅德維傑夫總統訪問河內,雙方簽署多項經濟合作協定,包括價值100億美元的核電廠,原訂二0二0年完工,但因為種種原因始終未建,今年越共全國代表大會,此項核電廠合同可能會被取消。

莫斯科一直試圖邀請河內加入上合組織,二0一一年派遣高級代表前往進行遊說,二00五年俄羅斯也曾利用上合組織與東協在雅加達簽署合作備忘錄的機會進行邀請,越南答應給予考慮,不過在東方所謂「考慮」並非「同意」之意。二0一七年APEC峰會將於越南硯港舉行,普丁已受邀參加,屆時普丁將就越南加入上合組織事再與越方進行討論,但歐巴馬的TPP是否成功,美菲軍事同盟是否繼續,這些外在因素對越南加入上合組織的可能性將有很大的影響。2
 

四、其他會員的加入

二0一五年是上合組織成立十五周年,土耳其總統厄爾多安就曾表示,如果歐盟繼續拒其加入,土國將有可能加入上合組織,此言一出立即引起各方極大反響,但也提升了上合組織與歐洲、亞太和其他地區整合的地位。目前中南半島柬、寮等其他國家,都在上合組織邀請的範圍內,柬國總理洪森已表示願意加入該組織,二0一五年在烏法舉行的峰會上,各國均同意柬埔寨加入,但柬國外長卻表示,該國希望先做觀察員,以後再轉變成為正式全權會員國,基本上寮國也採取此種模式。

二0一六年在塔什干峰會上,上合組織秘書長表示,以色列、敘利亞、寮國、匈牙利和埃及等五國均盼加入該組織。在二0一七年阿斯塔納峰會上,上合組織已經同意印度、巴基斯坦為正式會員國,因為印、巴兩國很早便申請加入,而且已經過長期觀察和學習,因此可為該組織接受為正式會員。

在巴基斯坦和阿富汗入會後,下一個加入的會員國應該就是伊朗。伊朗很早便申請加入上合組織,但二00八年德黑蘭的申請卻被拒絕,這是由於伊核問題受到國際制裁,以及其他原因的影響所致,因此二0一三年伊朗總統並未參加上合組織塔什干峰會,僅由該國外長代表出席。至於阿富汗在上合組織的地位一直很特殊,二0一二年在北京峰會上,阿富汗跳過對話夥伴直接成為上合組織的觀察員,但白俄羅斯卻經過六年時間才升到觀察員地位,土耳其和阿富汗雖同時申請,但土耳其至今未脫離對話夥伴的地位。

上合組織會員國地位取得的程序很特別,這也難怪越南認為上合組織的內部規定很複雜,一方面是一視同仁,但另一方面卻又不盡公平,如想擴大組織規模,就需要增加會員並注入新血。目前上合組織有俄、中、吉、哈、塔、烏、印、巴等8個正式會員國,白俄、伊朗、蒙古等4個觀察員,以及亞塞拜然、亞美尼亞、敘利亞、尼泊爾、阿富汗、土耳其等6個對話夥伴。3 
 

五、未來發展趨勢

莫斯科人民友誼大學塔伏羅夫斯基(Юрий Тавровский)教授分析認為,蘇聯解體以來,中亞和周邊大國為確保區域穩定,因而出現許多雙邊協定及維和行動,因為各國都希望以和平方法來解決邊界糾紛,這種發展的第一步就是一九九六年俄羅斯、中國、哈薩克、吉爾吉斯和塔吉克五國首腦在上海的會晤,二00一年又有烏茲別克的加入,這也就是上海合作組織的前身。所以上合組織的建立,主要是各國基於安全需要所致。值得注意的是普丁總統上任後的第一件國際大事,就是出席上合組織峰會,充分顯示莫斯科對此組織的重視。

二0一一年歐巴馬總統提出所謂「重返亞太」政策後,美國開始對中國進行壓制,不僅在南海進行軍事挑釁,並與周邊鄰國一再製造事端。同時在北約東擴的政策下,美國亦對俄羅斯不斷進行擠壓,至於中亞國家,除面臨塔利班、伊斯蘭國等極端主義之威脅外,美國更一再試圖在中亞製造「顏色革命」。而已成立的TIPP與可能成立的TPP,未來很可能成為對付俄中的軍事同盟。面對西方的不斷挑戰,上合組織成員的反應不一,其一是由俄羅斯所主導的「歐亞經濟聯盟」,其次則是由中國所推動的「一帶一路」計畫,特別是後者美國著名學者福山(Francis Fukuyama)就推崇「一帶一路」是廿一世紀,戰略上一項最偉大的計畫,因此如何阻止「一帶一路」計畫的繼續推動,或使其緩慢下來,也就成為當前華府軍事和外交行動的主要目標。

近年俄中面臨外界極大的軍事和政治壓力,但由於上合組織憲章規定不結盟、不對抗第三方,以致無法與獨立國協集體安全組織(ОДКБ)、反恐中心(АТЦ)、區域反恐機構(РАТС)等安全機制進行合作,特別是在印、巴加入後,上合組織的軍事合作恐怕會受到更多的掣肘,但面對軍事合作方面的需求,未來必將朝此方向發展,由克里米亞、烏東危機到敘利亞衝突,充分體現出俄羅斯對捍衛其利益的決心。而近年中國軍力急速向外擴張,在海外建立基地,在中巴經濟走廊和瓜達爾港部署軍力,維和部隊大量派往海外,在在顯示中國戰略思維已發生巨大變化。因此,不但俄中必須進行戰略合作,本地區其他國家也應加入,如此區域和平及發展方能更趨穩定。

由於上合組織本身的限制,所以必須考慮成立新區域安全組織,將現存的安全機制予以整合並提升其效率。既需邀請中國軍事觀察員出席獨立國協反恐中心和集體安全組織的各項軍事活動,也應邀請解放軍參與集體安全組織快速部隊的聯合反恐演習。上合組織會員國可以在「一帶一路」、「新絲路」走廊上進行聯合軍演,而集體安全組織和歐亞經濟體成員也可在經濟走廊修建機場和基地。上合組織過去雖受到憲章和組織章程的限制,但經過20多年良好合作的經驗,以及會員國的共識,因此塔伏羅夫斯基教授認為,歐亞新安全機制未來極有可能出現。4 
 

六、結語

本屆上合組織峰會首度進行擴員,通過接納印度、巴基斯坦二國由觀察員地位轉變為正式會員,因此上合組織目前已經成為世界人口最多、面積最大的國際組織之一。印、巴加入後,該組織的區域經濟合作領域不僅獲得強化,安全防禦範圍也由中亞擴展到南亞,不過由俄中掌控的戰略局面也將變成俄、中、印「三頭政治」的情勢。近年俄羅斯因忙於烏克蘭、敘利亞紛爭,而任由中國在中亞地區發揮施展,致使北京在本地區特別是經濟影響力劇增,亦使莫斯科的傳統勢力受到挑戰,恐怕這也是俄羅斯極力推動印度、越南加入上合組織,用以平衡中國的原因所在。

此外,上合組織之成立,主要雖基於安全理由,但卻堅持開放、不結盟,不針對第三方的原則。近年中國更持續注入大量經濟元素,倡導成員國經濟合作,並積極推動「一帶一路」與各國進行戰略對接,因而吸引更多國家爭相加入。然而上合組織會員國間的矛盾和分歧也無法避免,此次「洞朗對峙」主因就是由於印度對「中巴經濟合作走廊」計畫之疑慮,特別在川普政府宣布新阿富汗和南亞戰略,譴責巴基斯坦並向印度釋出合作訊號,共同牽制「一帶一路」戰略布局態勢明顯。由美國所主導的TIPP、TPP等海洋國家集團,與俄中所成立的上合組織陸路國家集團對立,情勢日益嚴峻,是否會重新步上冷戰時期東西對峙局面,非常值得注意。


注釋:
1 Владимир Скосырев, ШОС могут усилить ядерные, Независимая газета, 07 июня 2017.
2 Борис Виноградов, Почему Ханой не желает присоединиться к ШОС, Независимая газета, 12 декабря 2016.
3 同註二
4 Юрий Тавровский, Шахайский дух не поспевает за временем, Независимая газета, 25 мая 2016.

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)