黃恩浩

澳洲墨爾本大學社會暨政治科學院政治學博士
澳洲墨爾本大學社會暨政治科學院榮譽研究員
2018-05-17

 

一、前言

澳洲是一個處在南半球的印度洋和太平洋之間且四面環海的典型海洋國家,澳洲海岸線長約兩萬公里,其管轄海域面積位居全球第三。面積廣闊的周邊領海和專屬經濟海域,為澳洲海洋經濟發展提供了優越的先天條件,所以保障海洋航道安全與海上自由航行一直是其建構國家安全的核心部分。儘管扈從強權可謂是澳洲的戰略文化,但與澳洲地理位置最近的卻是東南亞國家,並非是英美;事實上,澳洲也只有通過與東南亞國家維持友好關係才能符合建構國家安全環境的需求。究竟澳洲在國家安全戰略上是要「扈從強權」或是「防禦自主」,坎培拉對此仍存有爭議,而這分歧的兩個戰略思維亦直接牽制著澳洲海洋戰略的建構方向。當代澳洲海洋戰略發展方向為何?對臺灣又有何戰略上的啟發?這議題因此值得一窺究竟。
 

二、澳洲海洋戰略扈從特質的形成

澳洲在二十世紀之前有一段很長的時間一直是大英國協殖民地,其國家安全完全依賴英國提供。在1901年澳洲獨立後,國防建設開始成為其重要的政治議題。一方面,澳洲當局仍然將國防視為整個大英國協責任的一部分,另一方面也在馬漢等海權戰略家的影響下擁抱「大海軍主義」,開始發展澳洲皇家海軍,並朝向建立區域性艦隊轉型。然而,第一次大戰爆發卻中斷了這個戰略發展,取而代之的是在大戰中「澳紐軍團」(Australian and New Zealand Army Corps, ANZAC)的聯合作戰模式,導致澳洲開始削減對海軍的投入,轉而增加陸軍建設。 

於1919年,英國海軍乃提出「新加坡戰略」(The Singapore Strategy),計畫在遠東進駐一支英國皇家海軍艦隊,以遏止日本南下侵略印度或澳洲,因此英國選定在馬六甲海峽東端的新加坡建設艦隊基地,並藉此不斷強化該區作戰能量。在該戰略的庇護下,澳洲有一段很長的時間完全都依賴英國來確保國家安全,因而埋沒了自主的國防觀念與海洋意識。在二戰對日作戰初期,英軍因已無力將海軍艦隊送達新加坡且對日軍猛攻無招架之力,導致新加坡戰略在1941年宣告失敗。在整個二戰期間與冷戰時期,澳洲因而積極轉向美國尋求安全保障,美國海軍開始取代英國成為澳洲的安全保障,澳洲亦成了美國海軍太平洋行動的主要基地與盟友。這一段經歷可謂是建立美澳軍事同盟 (ANZUS)的基礎。可見,美澳軍事合作不僅未改變澳洲國防戰略的扈從性質,反而更強化這種戰略依附傾向。

在冷戰結束後,雖然澳洲從政治到經濟各方面都逐漸對外開放,並開始更多地利用海洋國家的地緣政治與經濟優勢發展綜合國力,像是提出《澳大利亞海洋產業發展戰略》(1997)、《澳洲海洋政策》(1998)、《澳洲海洋科技計畫》(1999)與《海洋研究與創新戰略框架》(2009)等文件,澳洲早在2006年於政府結構和行政安排上也已組建了海洋戰略管理委員會來協調海洋事業的發展,但是「大陸主義」和「聯軍模式」仍然主導著當代澳洲具扈從性質的國防戰略思想。
 

三、澳洲扈從型海洋戰略的發展

嚴格來說,澳洲海洋戰略的發展並不是線性發展的,從其海洋安全意識覺醒發展到海洋戰略作為之過程相當緩慢。而且,自後冷戰時期以來,澳洲每一屆政府所發表的國防白皮書中可以發現,每屆政府都是從各自的戰略利益與需求出發,所以坎培拉在規劃海洋戰略上並非是前後一貫,工黨政府傾向大陸主義下的防衛自主,而自由黨政府則傾向扈從強權之安全策略。雖澳洲兩大政黨的安全戰略思維不同 但整體看來,澳洲近年來對海洋戰略的重視程度與一致性則越來越高。

(一)大陸主義下的海洋安全
於1986年,澳洲國防部長貝茲里(Kim Beazley)任命澳洲國立大學教授迪普(Paul Dibb)為負責人,他也是前澳洲聯合情報組織主任,對澳洲的國防政策進行全面回顧總結,並就國防能力發展提出《防衛能力評估報告》。這份「迪普報告」明確指出,澳洲核心的國防安全在於其他國家對澳洲大陸、領海和領空的威脅。儘管此報告也提到要保衛海上資源和海上通道,但是對於海軍力量建設等方面並無著重論述。受此影響,隨後於1987年發佈的《澳洲國防報告》也顯示了「大陸主義」的傾向,強調防禦澳洲北部的重要性,主張增兵北領地及建立空軍基地,並在西澳增加一個澳洲艦隊。其實在這兩份報告中,防衛澳洲大陸仍然是國防政策的核心價值。

(二)建構海洋戰略與強化海空力量
由於在1972-1997年間工黨政府受到「大陸主義」與長期依賴美國安全保護傘的影響,強調發展短程的攻擊和防衛能力,其軍事投射能力(power projection)與延伸能力(power extension)的發展相當受限,造成澳洲國防武力長期存在「海空武力落差」(sea-air gap)問題。於1997自由黨聯合政府執政後才開始重視海洋戰略,並且正視發展海洋戰略對澳洲地緣戰略的必要性,海空落差的問題也才逐漸獲得彌補。

霍華德(John Howard)政府逐步改變國防政策的方向,並積極發展系統性的海洋戰略。2000年6月,霍華德政府發表了《國防評估報告》。該報告書不僅延續了1997年報告中對海洋戰略需求的表述,亦首次承認對海空的控制需要各軍種之間的聯合行動,強調海洋力量在維護海洋安全中的核心地位,包括保衛港口,支援海上執法和海上偵搜行動。自霍華德政府調整國防戰略後,首次提出「先發制人」戰略,強調澳洲安全不再局限於本土和本地區,而是具有全球性的,海外行動就成為澳洲主要作戰任務,防務重點由本土轉向海外。

直到2004年6月,澳洲議會的「外交、國防與貿易聯合委員會」在多方專家建議的基礎之上,才發佈了首份《澳洲海洋戰略報告》,對澳洲海洋戰略進行了全面的梳理、系統的歸納,並提出了切實而全面的建議。

(三)實踐海洋戰略以保海洋安全利益
在近年的澳洲國防白皮書中,海洋戰略所占的比例和篇幅逐年上升。2009年的國防白皮書強調海洋戰略對於澳洲國防軍的根本意義。在2013國防白皮書中,坎培拉強調「印度洋—太平洋」戰略區域對澳洲的重要性,在與美國結盟的策略下,坎培拉當局擬在此地區部署聯合作戰部隊,以保護海洋通道自由與安全。在2016年2月份發佈的最新國防白皮書中,澳洲國防開支增長幅度明顯加快,加大了對高科技海空裝備的需求,並表達了對東海和南海等亞太海洋爭端與海洋自由航行的高度關注。在澳洲最新的2016年《國防白皮書》與2017年《外交政策白皮書》中也都提及,要在與美國軍事同盟的基礎上,提高澳洲自身的軍事力量應對急劇變化的印太海洋安全形勢,並以此作為未來澳洲建構安全的重點。

澳洲是一個中型國家,其國防武力相當有限,儘管大陸主義一直存在澳洲國防安全思維中,但是為了因應周邊海上的爭端、維護自由航行權以及建構海洋安全環境,澳洲在海洋戰略之現實上仍然無法放棄其戰略扈從的特質。儘管去年美國川普總統與澳洲總理滕博爾(Malcolm Turnbull)在難民協議問題上相左,但仍不影響美澳雙邊關係,從川普總統曾一度提名美軍太平洋司令部司令四星海軍上將哈里斯(Admiral Harry Harris)擔任已懸缺16個月的駐澳洲大使一職來看,美澳雙邊安全關係仍相當緊密。哈里斯曾以「在東海與南海強硬對抗中國」而聞名,若擔任駐澳大使不僅可以推動坎培拉加強與華盛頓的軍事合作,強化澳洲海洋戰略的發展,並且可以制衡中國在東海與南海區域的擴張行為。
 

四、澳洲海洋戰略的規劃方向

幾乎每一份澳洲的國防白皮書或外交政策白皮書,其內容開頭都會先對國際環境與局勢做一個評估分析,因為國際環境發展都會直接影響到澳洲戰略規劃方向。澳洲近年來對國際安全局勢的變化相當敏感,根據澳洲國防白皮書內容可以瞭解到,澳洲對於國際戰略局勢與海洋環境變化的複雜性越來越能夠掌握,其海洋戰略規劃的方向也越來越清楚。

(一)澳洲海洋戰略目標
確保海上自由航行權與維護海上航道安全是澳洲海洋戰略的重要目標,澳洲對外貿易發達,國際貿易在其經濟發展中佔有重要的地位,而海洋運輸則是澳洲對外貿易的生命線,海上航道安全對於澳洲的繁榮與穩定而言乃關係重大。2016年的國防白皮書更是將航道安全視為基於規則的全球秩序的核心。穩定的地區秩序對於保障澳洲進入公開、自由、安全的貿易體系,以及直接減少對澳洲利益之威脅相當重要;穩定的國際秩序不但可以因應對澳洲可能造成的威脅,而且可使澳洲在自由航行原則下,確保安全的海上通道和運輸,以維持澳洲經濟發展。

(二)澳洲海洋戰略下的海軍整建
據2016年澳洲《國防白皮書》,澳洲政府將在未來十年額外增加299億澳元國防開支,其國防預算總額將從目前占GDP的1.8%增加到2%。在提高國防預算之前提下,坎培拉計畫新建12艘新式潛艇來替換現有6艘陳舊的「柯林斯」級潛艇;還包括新增9艘護衛艦和12艘近海巡邏艦,到2020年將購買72架F-35S戰機,與採購一批無人偵察機,增強軍隊太空戰、電子戰和網路戰的能力等。國防預算的增加及新式陸海空武力的投入,彌補了澳洲長期海空力量之差距,這加快了澳洲從「大陸防禦型」向「海外介入型」海洋戰略的轉變。

(三)以美澳軍事同盟作為海洋戰略根基
在美澳軍事同盟架構下,澳洲近年來加大了軍事投入,強化與美國的外交與軍事合作,以提升對印太地區介入與拒止之能力;澳洲亦同意美擴大在北澳的軍事基地,加強美澳軍事演習與訓練,提升雙方在情報領域的合作。在軍事能力建設方面,澳洲對美國有很高的依賴,包括戰鬥機、運輸機、海軍作戰系統和直升機在內的大多數高科技武器裝備與系統都是向美國採購,澳洲國防預算中幾乎有60%的裝備花費用於美國,所以澳洲與美國的協同作戰能力的整合姓氏相當高的,這是澳洲軍事行動效率提升的重要關鍵。從澳洲最新的國防白皮書中可瞭解到,坎培拉的戰術目標之一就是在海陸空三維作戰空間能夠與美軍有效系統整合。
 

五、結論:對臺灣的啟示

我國跟澳洲一樣都是地理四面環海的國家,除安全都相當倚賴美國保護傘之外,兩者也都是依賴國際貿易的外向型經濟的國家,確保領海和經濟海域、海上航道與自由航行之安全就顯得相當重要,如何向海洋爭取利益與權力?此乃成為國家海洋戰略所要追求的核心目標。在海洋戰略思維上,臺灣比更澳洲複雜的一點就是,我國必須直接面對中國海洋戰略擴張的挑戰,因此強化國艦國造能力,與獲得美國等國家的新軍事技術與科技等,這對臺灣建構本身海上安全環境就顯得不可或缺。

前美軍太平洋司令部司令哈里斯在今年3月15日曾於參議院軍事委員會聽證會上表示,支持臺灣建立自我防衛能力,持續且有規律地對臺軍售。除了同意出售MK4重型魚雷外,美國政府在4月初已批准美國廠商售台建造潛艦關鍵技術所需的「行銷核准證」。美國的決定對臺灣意義重大,因為這表示臺灣國艦國造計劃邁向成功的一大步,這亦是我國強化海洋實力的重要里程碑。一旦水下武力獲得強化,就能有效嚇阻和反制敵艦船以獲取制海權,並能有效保障我國海洋權利與臺海安全。

從整體美國印太安全部署的規劃來看,臺灣跟澳洲對美國海洋戰略規劃而言都是相當重要的國家。在川普的美國優先思維中,與其將美國武力投射與延伸至該區域,不如協助盟邦強化軍事建設,因如此不僅可以降低美國直接提供保護傘的成本,也可以藉由軍售過程深化與盟邦的外交關係。此亦代表因應中國海權擴張,是美國與區域要共同承擔的責任,不再是美國一肩扛。儘管購入美國軍事技術與武器的有助迅速提升我國海軍實力與嚇阻能力,然而我國仍應繼續在扈隨美國同時,堅持國防自主的海洋戰略方向,才能因應多變詭譎的國際局勢與中美關係。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)