王宏仁

國立成功大學政治系助理教授
2017-10-24
 

前言

筆者剛結束在美國華府為期兩個月的研究與訪問,並於9月18日在華府將相關的研究發現於史汀生中心(Stimson Center)進行公開發表。報告中除了肯定美國朝野長期對臺灣的各項支持之外,也試圖在目前政局不明的川普政權中,釐清其對臺政策的制定方向及對臺影響,希冀提供台北有關單位有用的政策建議與應對策略。不可諱言,目前臺美關係似乎已經因為兩邊新政府上台一段時間之後,進入相對穩定的時期,沒有太多的波折或意外出現。況且,目前美國川普政府的外交議程,特別在於亞洲問題上,正受到北韓政權挑釁的影響,而暫時淡化對於其他議題的注意。換言之,在臺灣問題並未成為川普政府外交議題上的焦點之時,研究美國川普政府對臺政策的影響,是否操之過急,抑或是缺少其實際的政策意義?筆者認為,在目前東北亞局勢詭譎、美國國內政治與各項人事尚未穩定、中國大陸將於10月底召開十九大會議確認習近平領導核心、中美貿易戰的可能開打,以及川普11月將至北京進行國事訪問等種種錯綜複雜的發展之中,臺灣更需要能夠洞燭先機、提早準備,以期在亂世當中平安度過,確保臺灣的國家利益與安全不受損害。

筆者主張,瞭解與評估美國對臺政策的分析上,需要以更全面、細緻的角度來觀察,這包括三項重要的關係評估:雙邊關係、三邊關係與多邊關係。筆者認為,瞭解美國的對臺政策,不能單單只從美臺之間的雙邊關係來衡量,還必須加入中國大陸的關鍵因素(三邊關係),以及其他國家(例如日、韓、東南亞、印度所形成的區域秩序)的多邊影響來考量。換言之,吾人需要釐清的是,美國外交政策制定者,到底是如何從雙邊、三邊、多邊的角度來看待與制定對臺政策。不同角度框架的思考,便會產生不同的對臺政策,對臺灣造成不同的影響。筆者的訪問調查結果發現,臺灣在雙邊關係、三邊關係中最為脆弱,但在多邊關係裡具有相對優勢與價值。台北相關單位,值得思考如何彌補脆弱之處,同時持續加強優勢價值,確保臺灣立於不敗之地。以下將逐一進行分析。

 

雙邊關係:對中政策v.s  對臺政策

第一層影響美國川普政府對臺政策的關鍵處在於雙邊關係的穩定性,這就涉及到美國國內的政治問題,此處細分成四個要點來討論。首先,川普總統個人的人格特質與領導風格,是其中一項關鍵因素。筆者從不同的專家口中獲得的了解是,川普本人極其介意被任何一個人所控制、管理或指導的感覺。這從最近紐約時報披露的白宮幕僚長John Kelly的故事中可以獲得證實。多數華府受訪專家對於川普總統的形容都是用「魯莽」(reckless)這個詞彙。有些專家甚至指出,川普的性格其實和北韓領導人金正恩很類似,而這樣的領導風格其實不只會妨礙外交政策制定過程中的穩定性與持續性之外,還會無形當中增加危機產生的機率。但是,這樣的說法也發展出兩種正反意見:有些華府專家認為,川普這樣的領導風格將造成美國傳統亞洲盟邦的無所適從與不信任; 但是也有專家表示,就戰術意義而言,川普的不確定性恰好可以嚇阻美國可能的敵人(例如俄羅斯、北韓、中國)不敢輕舉妄動。第二點問題則是可以從川普與既有官僚組織之間的關係來觀察。很多受訪者都指出,目前大約有百分之七十左右的高階技術官僚的人事任命案還沒有確定(裡面包括主管亞洲事務的官員)。這之中主要的因素並非是國會的杯葛,而是川普根本沒有提出任命或是建議的名單。此外,川普似乎對於既有的官僚機構人員懷有高度的不信任感(例如國務院),甚至將許多官員視為是歐巴馬時期留下的殘餘物(leftovers)而已。更嚴重的是,川普總是依賴他身邊一小搓人員的建議,反而無視那些不同機構所呈上的專業建議與報告。這些觀察對於美國對臺政策的意義在於,目前的川普政權很可能已經無形當中製造出不利於美國對外政策健全發展的根基。長遠而言,對臺灣並非樂觀之事。

但究竟目前的川普政府對於臺灣的政策偏好為何?此次的研究調查發現,川普政府的對臺政策偏好,可能與其他雙邊關係一致(例如對中政策),也就是,在軍事或是外交的策略與政策偏好上,尚未有明顯證據顯示已經形成一個共識。不過,在經濟議題上,可以比較清楚的斷言,鷹派的聲音已經成功地在白宮內壓制其他的溫和派聲音,所以不管是對臺灣、對中國大陸或是其他亞洲國家,川普政府已經很明顯認為要採取強硬的立場來對付,以滿足其所謂「美國優先」的國家利益需求。而臺灣在此將要面對的包括農業方面的壓力,例如美豬進口。臺灣已經很難希冀在此經貿議題上以拖待變,或是想要藉由其他方式的彌補來滿足美方的需求了。這可能必須先在上談判桌之前預先準備好是否要接受美方的要求,以換取軍事交流或政治關係上的穩定。最後一點關於美國內政的問題在於,美國總統與國會之間的互動。幾乎所有的美國受訪專家均表示,臺灣其實在國會兩黨中都受到很高度的支持。況且,川普政府中也陸續有些友台、知臺的專家受任命擔任高階官員。如果真有那麼一天川普突然認為可以犧牲掉美臺關係來成就其美國優先的國家利益,這些友臺的聲音也將會形成一股強力的影響力,限制川普政府做出任何不利於臺灣的政策。

 

三邊關係:籌碼問題與兩岸

第二層影響美國川普政府對臺政策制定的因素在於三邊關係的穩定,這就涉及到中國大陸介入所形成的美中臺三角關係。如果只是如同雙邊關係中所提到的,美國國會或是友臺聲音的支持就足以保障臺灣在中美關係中的利益,那就是忽略了三角關係的考量。首先,在美國這一角,很難有誰能保證知道川普總統現在在想什麼、下一步會怎樣做。川普可以在前一刻答應與臺灣的蔡英文總統通話,而在下一秒卻說,如果以後要和蔡英文通話,可能要先經過中國大陸的習近平同意才行。其次,一直都有傳聞,中美兩大國之間有所謂的後門(back channel)溝通管道,而這個管道則是將臺灣排除在外的。最後,有些受訪專家憂心地表示,臺灣似乎太過於想要依賴美國的幫助,以至於忘了一件事情,不論是美國的對中政策或是對臺政策,說到底,都是基於美國自身的國家利益而制定,而非臺灣的利益、中國的利益,或是其他任何人的利益。從這種說法來看,在美中臺三角關係中,美國出賣臺灣給中國,似乎不無可能。然而,筆者認為,對於所謂的「臺灣是否可能變成美國對中政策制定時的籌碼」一說,目前看不出有任何形成事實的跡象。主要的原因在於,川普身邊信任的策士,還是已經成功地說服川普美國對中與對臺政策的一貫性與不變性。這不是今天川普個人認為可以改變就改變的。此外,不論對白宮或是傳統美國官僚而言,對中政策與對臺政策可能本來就是兩種不同的問題,無法用利益交換的邏輯來看待或討論,而這也受到筆者受訪者的證實。最後,筆者也認同許多華府專家的看法,就算今天川普想要重新檢視對臺政策、對中政策,除了需要費心思考到底美國還能夠如何修正這些政策內容之外,還需要直接面對國會強力的譴責與抵制,這恐怕不會是算盡各項利益得失的川普會希望面對的情況。

在三邊關係層次中的另一個重要問題是,美國川普政府是如何看待兩岸關係?目前兩份最權威代表美國官方立場的文件,一份是美國國防部長Jim Mattis在今年六月於新加坡香格里拉會議時所主動提到的,美國國防部將會持續與臺灣合作,並提供必要的防禦性武器。另一份文件則是美國在臺協會主席James Moriaty在今年七月於美國華府智庫公開演講時所強調的,美國將會遵守臺灣關係法,反對任何試圖運用武力改變現狀的威脅力量。後者的發言,其實已經很有針對性,表達出美國官方對於兩岸目前發展狀況的立場,也就是,美國認為是中國在片面改變現狀,而非臺灣。許多受訪的華府專家向筆者表示,蔡英文總統一直被美國人認為是相當克制的與具有彈性的領導人(restrained and flexible),他們不理解為何中國要片面地斷絕與臺北高層過去建立起來的良性互動與溝通管道。此外,華府專家也認為,中國大陸給予臺北過多的壓力與威脅去接受中國單方面認定的一個中國原則。很多時候,當中國大陸認為蔡英文在做的是「軟臺獨」行為(例如教科書修改問題),在美國人眼中看來就是蔡英文作為總統本來應有的治理權利與方式。無論事實如何,美國人也了解到中國已經與過去不同,在一個大國意識的自我認知下,中國不但有意圖,也已經有能力要強迫臺灣接受大陸所認可的改變。因此,不少華府專家均表示,臺灣應該要趁早加強防禦自己的能力,特別是在中共十九大之後,習近平權力集中的情況之下,臺灣更該展現自我防禦的決心與毅力,但是似乎目前看不到此決心,特別在於年輕人的心態與徵兵制度的修訂。

 

多邊關係:亞太政策與區域秩序

最後一層影響美臺關係的因素則是落在多邊框架的認知當中。筆者目前的研究調查發現,臺灣可以獲得最有利的支持,是當美國決策者在多邊區域秩序的框架下定位臺灣的角色。幾項觀察可以證實此觀點。第一,不同的受訪資訊顯示,美國不太可能將臺灣當做一個籌碼與中國做任何交易(包括所謂的第四公報),因為臺灣對美國來說是亞太區域內的一個重要戰略據點,而亞太區域的穩定,就是符合美國最大的利益。其次,美國有必須堅守其公開宣示過的承諾的自我要求。美國對臺灣的安全承諾是建立在臺灣關係法上,但是這個承諾的維持不是只為了臺灣,還是做給美國在亞洲的其他盟友看。一旦美國對臺灣或是任何亞洲盟友的承諾失效,這將會嚴重地破壞了美國在亞太地區的信譽,無疑是傷害了美國自身的國家利益。即便川普在當選前與當選後不斷威脅要減少對於南韓、日本等亞洲盟友的軍事成本支出,但是美國國內(包括國會)已經不斷有聲浪要求川普不但不能在此時此刻(即,北韓威脅之際)減少美國的支持,反而更該加碼,以展現美國捍衛區域秩序的決心。臺灣當局在此時刻,不是在一旁旁觀噤聲或是被動配合,而是更該提出一份好的方案,向區域其他國家以及美國說明,臺灣如何可以在現今局勢之下,提供更好的穩定區域秩序的良策,做出等同於美國亞洲盟友能夠做出的貢獻。最後,常被華府專家提及的臺灣優勢是,臺灣有目共睹的自由民主體制。許多美國的亞洲專家都曾同時到過中國大陸與臺灣,裡面包含旅遊、商務或是學習語言等不同目的,但這些專家幾乎均一致地認為,臺灣的政治體制、社會活力、生活價值,都是中國大陸所缺乏的,也正是美國人所認同的。有些美國專家甚至認為,美國仍對中國政府的民主改革抱持希望,而臺灣目前的民主成就正是對於中國大陸最好的學習典範。

 

結論

整體而言,美國目前的對臺政策,可以用一句話總結:臺灣的成功才是美國最大的國家利益所在。同樣地,當臺灣成功地說服美國,臺灣是其重要國家利益的一部分之時,如果哪一位美國領導人曾試圖要將臺灣當做籌碼交易出去,則將會面臨極大的成本抉擇,以及制度上的抗拒力量。

對於目前美國川普政府對臺政策的評估,我們必須從三種關係層次來檢視,即,雙邊關係、三邊關係與多邊關係。在雙邊關係上,臺灣是相對脆弱的。美國國內多種因素的介入,例如總統的人格特質與領導風格、白宮內政治、官僚體制的作用,以及國會的力量,都讓臺美關係陷于不穩定的狀態。臺灣的確有非常強的美國國會跨黨派的支持,但是,根據此次的調查研究發現,臺灣對美工作上仍有兩處軟肋:第一,臺灣對於美國白宮以及高層官員的遊說,缺乏清楚與有效的策略。即便臺灣無法向其他正常國家一樣,與美國直接進行元首或高階官員互訪,但臺灣仍可利用媒體與民間企業向美國政府傳達臺灣在支持「美國優先」概念的計畫與方案。第二,臺灣一直在美國社會是缺乏能見度的。一般美國民眾根本不瞭解為何臺灣對於美國的國家利益是重要的。如果美國的總統越來越在意其支持群眾的想法,影響這些群眾將對臺灣產生不少正面的幫助。

臺灣在美中臺三邊關係中仍是相對弱勢的,主要原因除了在於中國崛起之後不可忽視的國際影響力之外,更在於中國大陸於習近平上台之後所表現出越來越強勢的(assertive)外交作為。但是,只要北京當局持續拒絕與臺北交流、溝通(或是選擇性的),美國將只會對臺灣產生更多的同情心,而將責任歸諸於中國大陸的片面作為。

臺灣在多邊關係的框架下,享有相對的優勢。如果臺北當局希望可以加強發揮此項優勢,應該好好思考目前的「新南向政策」可以如何與美國在亞太區域中的戰略目標配合。在國際政治、權力平衡的遊戲中,權力的大小並非能決定一切。如何善用國家自身手中的權力資源才是關鍵。臺灣如果擔心在中美競爭的過程當中被犧牲,就必須時時刻刻提醒大國、向大國證明,自己已經是他們眼中的核心利益的一部分,是無法分割與被交易的。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)