龐建國

中國文化大學國家發展與中國大陸研究所教授兼所長
2017-08-21
 

壹、前言

2017年5月14日至15日,29個國家的元首和政府首腦以及130個國家的代表團齊聚北京,舉行了「一帶一路國際合作高峰論壇」,這個會議的盛大舉辦加上2016年1月開業的亞洲基礎設施投資銀行,為「一帶一路」的推動展現了漂亮的起手式。本文作者認為,觀察「一帶一路」戰略意義的視角之一,是從「世界島」的概念切入,理解其中地緣經濟和地緣政治的意含。本文即嘗試採用此種視角,來探討「一帶一路」的鋪陳對兩岸關係可能的影響。

 

貳、世界島概念的升沉起伏

在傳統地緣政治的研究中,「世界島」曾經是一個廣被引用的概念,這個概念可以溯源到英國學者Halford Mackinder(1861-1947)和他的「陸權論」主張。在Mackinder提出陸權論的說法之前,國際關係或戰略布局的研究上,原本盛行的是由美國軍事戰略家Alfred Mahan(1840-1914)提出來的「海權論」。Mahan認為,以歐洲海外殖民的歷史經驗為證,在海運能力提升的時代,制海權是一個國家最重要的力量根源。海洋航線能夠帶來巨大的利益,而保護海洋航線需要強大的海軍,所以,國家的資源配置和軍事布局要能夠建立良好的港口、強大的商業船隊、以及可以遨遊四海的海軍艦隊。

不過,20世紀初期,Mackinder提出了他對於世界地理和國際形勢的獨特看法。有別於一般人對於世界地理七大洲(亞洲、歐洲、非洲、北美洲、中南美洲、大洋洲、和南極洲)和三大洋(太平洋、大西洋、和印度洋)的認知,Mackinder認為,這個世界其實是由一個大海洋和幾個島嶼組成的,這些島嶼包括一個由歐洲、亞洲、和非洲連結而成的「世界島」,以及美洲、澳洲、日本、和英倫列島等等比較小的島嶼。其中,「世界島」可以再分為核心位置的「心臟地帶」(俄國、東歐、中亞、和部份的中國領土),以及環繞「心臟地帶」的「內新月形區」(歐洲沿海地區、阿拉伯半島、亞洲季風區)和「外新月形區」(比「內新月形區」更外圍的地帶)。Mackinder相信,在前述的地理構成中,東歐是心臟地帶的樞紐,誰掌握了東歐,誰就可以掌握心臟地帶,並進而可以控制「世界島」,稱霸全世界。

Mackinder的戰略理論對於第二次世界大戰之時,納粹德國的戰爭行動產生了很大的影響,促使德國入侵東歐並進一步攻打俄國。然而,第二次世界大戰之後,世界的領導中心移到了美國,掌握大部份心臟地帶的俄國,並沒有辦法進一步擴張影響力,反而在1990年代之後國勢一路下滑。這種局勢的演變,不僅讓「世界島」的概念被排除在一般人的認知之外,也讓「世界島」的說法在地緣政治和地緣經濟的討論中消沉。

「世界島」的概念再度受到重視,則是拜中國大陸之賜。2013年9月和10月,習近平在出訪中亞和東南亞國家期間,先後提出了共建「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」的倡議,推出了由中國大陸牽頭的國際合作大戰略布局。這個合稱為「一帶一路」的規劃,不僅有陸權論的意含,也有海權論的身影,甚至於帶有往後由Gen Giulio Douhet(1869-1930)等人提出來,強調發展空中武力和制空權重要性的「空權論」色彩。不過,不同於前述海權論、陸權論、和空權論是基於軍事戰略和地緣政治的思考,「一帶一路」的規劃主要是從地緣經濟的思維出發,這讓「世界島」的圖像有了與過去不同的想像,也賦與「世界島」這個概念與時俱進的意義。

 

參、一帶一路的內容及其地緣經濟的意涵

2015年3月28日,中國大陸國務院授權國家發展和改革委員會、外交部、和商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的願景與行動》,這份綱要分成前言和八個節次來說明「一帶一路」的規劃藍圖。

綱要中,「前言」部份,說明「一帶一路」是一項系統工程,要堅持共商、共建、共享的原則,推進沿線國家發展戰略相互對接,以新的形式使亞歐非各國聯繫更加緊密。然後,第一節「時代背景」指出,「一帶一路」旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合,推動沿線各國實現經濟政策協調,開展更大範圍、更高水平、更深層次的區域合作,共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。第二節「共建原則」表示,「一帶一路」的推動會遵守和平共處五項原則,即各國主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、和平共處、平等互利;同時,歡迎區域外的國家和國際組織參與,會兼顧各方利益和關切,尋求利益契合點和合作最大公約數。

第三節「框架思路」說明,「一帶一路」中的「絲綢之路經濟帶」分成三條路線挺進,分別是中國大陸經中亞、俄羅斯至歐洲(波羅的海);中國大陸經中亞、西亞至波斯灣、地中海;和中國大陸至東南亞、南亞、印度洋。「21 世紀海上絲綢之路」則有兩條路線,分別從中國大陸沿海港口過南海到印度洋,延伸至歐洲;以及從中國大陸沿海港口過南海到南太平洋。第四節「合作重點」部份,分政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、和民心相通五個面向來說明中國將如何與沿線國家共同推動「一帶一路」建設。其中,在設施聯通方面,就呈現出陸權、海權、和空權並進的綜合規劃思維,除了提到加強沿線國家基礎設施建設規劃,技術標準體系對接,共同推進國際骨幹通道建設,形成基礎施設網絡之外;同時,提到了要建立統一的運輸協調機制,改善陸、海、空的硬體和軟體設施,實現國際運輸便捷;另外,還要推進輸油管、輸氣管、電力、電信、洲際海纜、和衛星通訊的聯通。

第五節談「合作機制」,將合作機制的構建分為雙邊和多邊兩條路線同時推進。雙邊方面要和沿線國家簽署合作規劃,推出一批合作開發的示範案例;多邊方面則要發揮既有平台的作用,像上海合作組織、東盟+1、亞太經合組織、中阿合作論壇、大湄公河次區域經濟合作、和中亞區域經濟合作等;並且開闢新的平台,像「一帶一路國際合作高峰論壇」,以吸引更多國家和地區參與「一帶一路」建設。第六節為「中國各地方開放態勢」,將「一帶一路」規劃中,大陸本身和台港澳的角色功能,分成「西北、東北地區」、「西南地區」、「沿海和港澳台地區」、以及「內陸地區」四個區塊來處理,分別對應「一帶」和「一路」所要串聯的陸地和海洋。

第七節「中國積極行動」,說明了大陸已經推進和正在開展的具體行動。包括「高層引領推動」方面,提到習近平和李克強已經出訪了二十多個國家;「簽署合作框架」方面,大陸已經與部分國家簽署了合作備忘錄,並將進一步研究編制相關合作規劃綱要;「推動項目建設」方面,大陸已經和部份國家在基礎設施互聯互通、產業投資、資源開發、經貿合作、金融合作、人文交流、生態保護、海上合作等領域,推進了一批條件比較成熟的重點合作項目;「完善政策措施」方面,提到建立了亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、和中國-歐亞經濟合作基金等機構,以及致力於跨境金融業務、投資與貿易便捷、和區域通關一體化;另外,「發揮平台作用」方面,將陸續舉辦以「一帶一路」為主題的國際峰會、論壇、研討會、和博覽會等。

最後,第八節「共創美好未來」,強調「一帶一路」建設是開放的、包容的,歡迎世界各國和國際、地區組織積極參與;同時,在「一帶一路」的推動過程中,會和沿線國家平等協商,兼顧各方利益,反映各方訴求,攜手推動更大範圍、更高水平、更深層次的大開放、大交流、大融合。

從這份綱要的內容,我們可以很清楚地看到,「一帶一路」的規劃,乃是要將連結亞歐非大陸的「世界島」,經營成一個大自由貿易區。透過政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、和民心相通的「五通」,達成利益共同體、命運共同體、和責任共同體的「三同」。這是一份強調區域內各經濟體可以優勢互補、共榮共享的地緣經濟的發展藍圖,有別於傳統地緣政治範疇中,海權論、陸權論、和空權論等等講究軍事征服或武力擴張的對立性思維。這種從地緣政治到地緣經濟的遞移,讓依托在中國大陸崛起勢頭上的「一帶一路」,少了霸道的氣息,增潤了王道的底蘊。

從國際關係的變化來說,這是英國脫離歐盟和川普當選美國總統兩大黑天鵝事件以來,世界政經秩序的又一大轉折。當英國和美國這兩個先後領導過大西洋世紀和太平洋世紀的國家,帶頭搞起貿易保護主義和反全球化風潮的時候,中國大陸則是一馬當先地舉起自由貿易與開放合作的大旗,並贏得了世界上許多國家的響應。可以預見的是,如果「一帶一路」能夠順利推動,未來20年,乃至於整個21世紀,中國將持續扮演世界經濟成長與國際互利共贏的火頭車。那麼,台灣又應該如何因應這個大潮流、大趨勢呢?

 

肆、世界島視角下的兩岸關係

同樣是從「世界島」的概念出發,美國的地緣戰略學家Nicholas J. Spykman(1893-1943)提出了和Mackinder不同的認知和布局。融合了陸權和海權的觀點,Spykman認為,夾在「心臟地帶」和海權國家(如英國和美國)之間的「邊緣地帶」(相當於Mackinder所說的「內新月形區」),才是最具戰略價值的地區,誰控制了邊緣地帶,誰就能統治歐亞大陸,進而掌控全世界。如果從這樣的視角切入,海峽兩岸都位在「邊緣地帶」,只是1949年兩岸分治之後,各自屬於不同的地緣政治勢力範圍,中國大陸屬於由陸權強國蘇聯領軍的共產主義陣營,台灣則被納入海權霸主美國的勢力範圍。

在中國大陸改革開放和蘇聯瓦解之前,陸權外圍的中國大陸和海權羽翼下的台灣,呈現出海陸對抗的鮮明態勢。不過,中國大陸的改革開放和持續成長,已經改變了原有的格局,「一帶一路」的倡議更賦與「世界島」和過去完全不同的想像。在今天的「世界島」上,「心臟地帶」的作用和重要性顯然比Mackinder的評估要來得低,相較而言,Spykman突出「邊緣地帶」的說法更符合當代的現實。但是,在「一帶一路」的規劃中,「邊緣地帶」不必成為政治較勁的演武場,而可以化為經濟互利的大舞台。同時,帶動這個轉型趨勢的領頭羊,既不是掌控大部份心臟地帶的俄國,也不是握有全球性海權的美國,而是位在面臨太平洋的「邊緣地帶」東方,既可以向西和向南發展陸權,也可以往外開拓海權的中國大陸。

台灣的地理位置座落在整個世界島和中國大陸的東南一隅,從地緣經濟的角度來說,和一道海峽之隔的中國大陸交流往來原本是順理成章之事,但是,冷戰情勢下的地緣政治格局,阻礙了兩岸的經貿往來。不過,1987年底蔣經國開放台灣居民赴大陸探親,接著,1991年底蘇聯解體,1992年初鄧小平南巡,確定了繼續走改革開放的道路,這使得中國大陸人口數量、勞動成本、和土地供給等要素禀賦的比較優勢開始發揮作用。兩岸之間地理距離鄰近、語言文化相通,在運輸成本、交易成本、和生產成本等經濟效益考量的驅動下,不論兩岸關係緊張或和緩,眾多台商陸續登陸,促使兩岸經貿快速增長。中國大陸則在善用本身比較優勢,促成經濟持續成長的同時,不斷提高生產技術水準,推動產業結構轉型,逐步將許多產業做大,並進一步能夠做強。

如今,中國大陸不僅在經濟規模上躍居世界第二大經濟體,同時,已經取代日本成為東亞區域生產網絡的龍頭,並且在「互聯網+」的新經濟浪潮中,站到了領頭羊的位置。依托在前述這些底氣之上,「一帶一路」的推進會將以中國大陸為核心的生產網絡觸角,延伸到「世界島」的各個角落,使得原先因為地理隔絕、交通不便而無法有效利用的各種生產要素,有機會形成優勢互補並具競爭力的組合,讓互利共榮的可能性惠及亞、歐、非大陸,乃至於其他的國家和地區。

台灣與「一帶」的距離較遠,卻居於「一路」的要衝位置,如果兩岸關係良好,溝通往來順暢,搭上「一帶一路」的成長列車,參與「世界島」大貿易平台的開拓,並非難事。否則,從「世界島」的視角看兩岸關係,被排除在「一帶一路」之外的台灣,將成為孤懸「世界島」海角一隅的棄兒,不斷往邊緣化的淵藪沉淪。

 

伍、結語

從地緣政治的布局來說,中國大陸推出「一帶一路」,多少是對於美國前任總統歐巴馬「亞太再平衡」戰略的回應,藉由往西和往南發展來抵消美國在西太平洋上進行圍堵的壓力。值得稱許的是,中國大陸沒有侷限在軍事反制的思維,而是從地緣經濟的理路找到了突破口。不過,要想發揮地緣經濟上互利共榮的號召力,必須有相當的經濟實力和技術能量作為支撐。就此而言,中國大陸的確展現出了相對快速的經濟成長續航力道,以及高速鐵路、高速公路、橋樑、隧道、電信網路、和衛星通訊等領域一流的技術水準,增強了各界對於「一帶一路」規劃落實的信心。因此,某些非「一帶一路」沿線的國家,也對參加「一帶一路」表達了興趣,而原先採取抵制立場的美國和日本,也出現了立場動搖的現象。

當然,「一帶一路」仍需面對許多挑戰。包括沿線地區複雜的政治情勢和文明衝突的風險,印度公開的搗蛋,美國和日本暗中的掣肘,以及歐洲國家對中國大陸市場開放程度的質疑等等。但從目前已經推動的步驟和相關的反應看來,「一帶一路」的後續進展應該會是「形有波動,勢仍向好」,即使不是一帆風順,也頗有機會乘風破浪。面對這個大布局、大趨勢,台灣應該何去何從?有識者不能不慎思、明辯,並進而篤行。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)