向駿

致理科技大學國貿系教授兼拉丁美洲經貿研究中心主任
2017-06-06

 

前言

2017年5月14日,29個國家的領導人、國際貨幣基金 (IMF)、世界銀行(World Bank)、聯合國 (United Nations) 的負責人以及全球多國代表齊聚北京,參加「一帶一路國際合作高峰論壇」。中國國家主席習近平在開幕式演說中指出,「『一帶一路』建設不是另起爐灶、推倒重來,而是實現戰略對接、優勢互補。」他倡議新增1000億元人民幣(約4300億元台幣)絲路基金。《金融時報》社評酸溜溜地表示,「如果說川普總統通過讓美國撤出全球貿易領導地位留下了一個真空,那麼中國國家主席習近平正決心填充這一真空。」對此中國表示,「一帶一路」並非此消彼長的零和遊戲,該計畫是「中國為世界提供的重要公共財。」

值得注意的是出席論壇的29個國家元首中包括南美的阿根廷和智利。其實川普就任總統以來對中拉關係已從三個層面產生外溢影響。其一是美國退出「跨太平洋夥伴關係」(TPP)促進拉美區域內的經貿整合;其二是「北美自由貿易協定」(NAFTA)重新談判可能導致過去70年全球貿易架構改弦更張;其三是「南方共同市場」(Mercosur)尋求加強與區域外關係。智利和阿根廷總統應邀出席「一帶一路論壇」顯示中國在拉美地緣經濟地位水漲船高。
 

太平洋聯盟見風轉舵

川普上任第一天---2017年1月20日---就宣布退出的「跨太平洋夥伴關係」(TPP),完成第一回合談判的拉美國家包括智利、秘魯和墨西哥,哥倫比亞則於2010年表達參加意願。上述四國於2012年成立的拉美「太平洋聯盟」為了避免戰略紅利喪失殆盡,已開始與中國發展更緊密的關係。

身為TPP創始國的智利對美國退出當然心有未甘,其外交部長慕紐斯(Heraldo Muñoz) 露骨地表示歷史告訴我們,當國際政治有空間就會有其他人補上,因此積極促成中國和韓國參加2017年3月14-15日在智利舉行的TPP會議。2016年11月習近平的拉美行,中、智雙方同意發揮2015年簽署的《中華人民共和國政府與智利共和國政府共同行動計劃》對兩國各領域中長期交流合作的指導作用,有效利用各項雙邊合作機制,盡早開始自由貿易協定升級談判,深化雙邊經貿關係。11月22日中國商務部長與智利外交部長共同簽署了《中華人民共和國商務部和智利共和國外交部關於啟動中國—智利自由貿易協定升級談判的諒解備忘錄》,宣布啟動升級談判。

應太平洋聯盟輪值主席國智利邀請,大陸拉美事務特別代表殷恒民率團出席2017年3月14~15日在智利舉行的亞太區域經濟一體化高級別對話會。盡管中國外交部強調此次對話會不是TPP會議,但該聯盟拉攏中國企圖不言而喻。

2016年7月28日就職的秘魯總統庫琴斯基(Pedro Pablo Kuczynski)曾於世界銀行和國際貨幣基金任職,擔任過秘魯能源與礦產部長、經濟與財政部長,是典型的技術官僚。中國是他就任總統後第一個出訪的國家,9月13日他在北京表示,「中國公司有興趣投資秘魯的煉油廠和冶煉廠,這可能會增加出口並創造就業崗位。」11月19日習近平在APEC工商領導人峰會發表題為《深化夥伴關係增強發展動力》的主題演講引後,身為主辦國總統的庫琴斯基迫不及待地表示,環太平洋國家可以達成新的貿易協定,包括由中國取代美國所主導的TPP協定,他指的是「亞太自由貿易區」(FTAAP)和「區域全面經濟夥伴關係」(RCEP)。
 

墨西哥積極應對

「北美自由貿易協定」(NAFTA)自1994年生效以來,除造成美國巨大貿易逆差外,不少工廠也移往墨西哥,導致美國大量失業或工資被壓低。2001年9月5日小布希總統曾指墨西哥是美國「最重要的盟邦」,但到2009年初他卸任前美國卻擔心墨西哥將淪為「北美地區的伊拉克」,甚至成為「世界上新出現的最大安全威脅之一」,因此重新展開「北美自由貿易協定」談判一直都是歐巴馬總統任內的嚴肅考驗。

2017年1月3日美國福特汽車宣佈放棄在墨西哥投資16億美元的建廠計畫,改為對美國本土增加投資7億美元,川普公開表示感謝福特在美國增加700個新工作崗位。次日墨西哥總統裴尼亞(Enrique Peña Nieto) 任命2016年9月因邀請川普訪墨去職的前財長比德加賴(Luis Videgaray)為新外長,此舉可視為墨西哥對川普上台的積極應對。
2017年1月7日墨西哥經濟部聲明「反對一切利用威脅或製造恐懼的手段左右企業投資決策的企圖。」墨國前外長卡斯達內達 (Jorge Castañeda) 認為,如果川普要求全面重談NAFTA墨國應考慮退出,亦即「決策者必須在糟糕的A計畫跟B計畫間做抉擇。」2月3日墨西哥政府開始向全國工商界諮詢該如何和美國重新談判。為確保製造業的國際競爭力,身為全球第四大汽車出口國的墨西哥無法同意更嚴格的「原產地規定」(rules of origin),因此就算川普完全撕毀《北美自由貿易協定》,墨西哥寧可恢復美國向世貿組織(WTO)所有成員國提供的「最惠國」待遇,其關稅通常遠低於35%。

諾貝爾獎得主克魯曼(Paul Krugman)警告,「如果我們鄙視規則,其他人也會。那整個貿易體系就解體了,其破壞力影響全球包括美國的製造業。」果真如此,過去70年全球貿易政策的架構將徹底崩塌。難怪墨西哥前總統卡德龍(Felipe Calderón)投書表示「川普摧毀越多墨西哥就業,就吸引越多移民到美國。」

美國外交關係協會研究員歐尼爾(Shannon O’Neil) 則認為,「NAFTA若死,中國贏」(China wins if NAFTA dies)。在NAFTA前景不確定、川普試圖大砍企業稅吸引製造業回流的背景下,墨西哥首富史林(Carlos Slim) 旗下的Giant Motors已與中國車廠江淮汽車(JAC Motor)共同投資超過2億美元,且於3月28日在墨西哥動工製造專注於拉美市場的休旅車。中國投資不僅利於紓解墨西哥面臨的壓力,未來更可將墨西哥打造為中國向拉美其他國家出口的裝配中心。鑒於墨西哥積極加強和「太平洋聯盟」及亞洲的關係,川普終於在4月27日宣布將重啟NAFTA談判。
 

南方共同市場伺機待變

2017年3月6日巴西總統特梅爾(Michel Temer)任命參議院反川普大將 Aloysio Nunes Ferreira Filho為外交部長。反觀中國與「南方共同市場」(Mercosur)的巴西堪稱「大國外交」的典範,雙方在聯合國、世界貿易組織、20國集團、金磚國家、基礎四國等國際組織和多邊機制中具有重要的利益訴求與合作前景。

2014 年習近平出訪拉美期間在巴西首都舉行首次中國—拉美和加勒比國家領導人會晤,並宣布建立「中國—拉共體論壇」(China-CELAC Forum,或稱「中拉論壇」),其目的在與以美國為首的「美洲國家組織」(OAS)分庭抗禮。截至去年止,中國在拉美建立全面戰略夥伴關係或戰略夥伴關係的國家包括巴西、墨西哥、阿根廷、委內瑞拉、智利、秘魯與厄瓜多爾。

南共市另一大國阿根廷總統馬克里(Mauricio Macri)則認為「中國的支持才是阿根廷重返世界舞臺的關鍵」,因此邀請中國參與阿根廷的建設,包括能源部門及橋樑、鐵路、公路等基礎設施。最具爭議的是中國在阿根廷巴塔哥尼亞地區(Patagonia)興建的「深空站」(Deep Space),該探測站可支援登月計劃及探測其他行星活動。外界雖質疑今年2月完工的「深空站」軍事用途比太空探索用途更大,但馬克里也因次成為「一帶一路論壇」座上賓。
 

委內瑞拉燙手山芋

2017年1月20日美國候任國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)表示支持委內瑞拉的「政權轉移」(regime change),將尋求與拉美右派政府和組織合作,如巴西、哥倫比亞和美洲國家組織,取代現任總統馬杜洛(Nicolás Maduro)所領導「無能和失職」(incompetent and dysfunctional)的政府。2月13日美國將委內瑞拉副總統艾爾艾薩米(Tareck El Aissami)列入美國的毒品制裁名單,15日川普要求馬杜洛釋放反對派領袖羅培斯(Leopoldo López),稍後委國外長羅德里格斯(Delcy Rodríguez)嚴詞拒絕並要求川普停止對委國「發號施令」。儘管2月初34位跨黨派的國會議員聯名要求川普對委內瑞拉實施外交制裁,問題是美國如引用美洲國家組織(OAS)「民主條款」(Democratic Charter)對委內瑞拉實施外交制裁能獲得三分之二的支持嗎?

川普如何處理這個燙手山芋呢?他一方面打電話請巴西和智利協助把委內瑞拉違反人權的議題提交OAS討論,另方面在3月28日OAS表決前夕,由佛州共和黨參議員盧比歐(Marco Rubio)出面警告海地、薩爾瓦多、多明尼加等國,如果不支持中止委內瑞拉在OAS的會員國資格,美國將削減對其援助。反觀中國卻對深陷政經危機的委內瑞拉伸出援手,3月23日亞投行宣布新一批通過申請加入的13個國家包括委內瑞拉,因此確保仍在中國的「朋友圈」內。

諷刺的是,身為國際連環違約慣犯的委內瑞拉卻透過國家石油公司向川普的總統就職典禮捐贈了50萬美元。近來馬杜羅政府不顧一切地避免該國自獨立以來的第11次違約,為此不惜將包括位於美國的石油精煉企業雪鐵戈(CITGO)在內的多家本國工業皇冠上的明珠企業抵押給俄國和中國人。但中國救得了委內瑞拉嗎?

2014 年7月中國與委內瑞拉的關係從「戰略伙伴」提升為「全面戰略伙伴」,當時中國國家開發銀行研究院吳志峰指出「『中委基金』是『南南合作』的典範。…國家發展銀行放出以能源供應為擔保的貸款,不僅是為了實現政府的政策目標,而且考慮了自身的商業利益。它在盈利和促進中國政府政策執行之間尋求一種平衡。」他認為「中委基金」的三大特點包括一、互補互助、互利共贏;二、以點帶面、立體綜合;三、公平合法、持續運行。但從委內瑞拉當前的政經危機看,上述特點均已消失,委內瑞拉似已成中國在拉美的燙手山芋。
 

結語

2016年APEC年會前夕,英國《金融時報》曾貼切地形容「當美國總統歐巴馬在秘魯與習近平及其他環太平洋國家領導人坐到一起時,他也許會感覺自己正在把全球經濟的鑰匙交給這位中國領導人。」美、中、拉三邊關係發展似乎正隨著「一帶一路」列車開入拉美印證此一趨勢!

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)