曾復生

國家政策研究基金會國安組顧問
2017-03-02


美國總統川普於2月10日與大陸國家主席習近平通電話,表示將信守美國的一個中國政策。在此之前,白宮發言人證實川普曾經致函習近平,期待推展讓中美同蒙其利的建設性關係。習近平則透過交外部發言人表示,「合作是中美兩國唯一的正確選擇」。習、川兩位領導人在日本首相安倍訪美進行「川安峰會」前夕,相互釋出善意,凸顯川普發揮務實交易藝術手腕,並展現習近以靜制動的戰略定力,以及安倍的靈活主動彈性,頗有戰略高手過招好戲連台之勢。

川普曾經意圖翻轉中美關係,揚言不會對「一個中國」政策做出任何承諾,並運用「英川通話」向北京施壓。大陸方面則回應強調,一個中國原則是不可談判的,希望美國妥善處理台灣問題。頓時,美中台三邊關係彌漫緊張氛圍,讓台灣陷入可能被大陸武統,又被美國出賣的雙重焦慮。蔡總統在「英川通話」後,雖強調要維持兩岸和平穩定關係,並表示台美關係與兩岸關係同樣重要,也願意與北京當局對話,卻仍然拒絕接受北京「一中」意涵的「九二共識」,已經導致兩岸關係停滯不前。

隨後,大陸與聖多美建交預警斷交潮恐將來臨,台灣的國際活動空間面臨再度壓縮困境;共軍戰略轟炸機與航艦戰鬥群,先後在台海四周演訓航行並可能常態化,對台灣國防安全造成的沉重壓力,已經遠大於1996年的台海飛彈危機,因為北京當局所要傳達的訊息就是,共軍的戰略威懾能量足夠處理「法理台獨」,同時,在台海地區的美中台軍力動態平衡已經傾向對中方有利,美國遠征軍想介入台海戰局已經討不到便宜。

川普就任總統後雖接連對北京嗆聲,認為中國在經濟上佔美國便宜,新上任的國務卿提勒森亦指出,中國在南海造島礁是非法行為,答應要施壓北韓進行改革卻根本沒有執行,所以中國不是可靠的夥伴,但美國仍必須看到與北京關係的積極面,因為兩國經貿關係密切,又是打擊伊斯蘭國的重要盟友,因此,中美不應讓分歧利益議題,影響共同利益的發展。在台灣問題上,提勒森表示為推動兩岸和平穩定發展,美國應該支持「三公報一法」,以及「對台六大保證」的一個中國政策。顯示,川普新政府對中國仍將採取「既合作又競爭」的兩手策略。但是,川普為鞏固美國強權地位與優越感,將要求東亞盟國站在美國這邊,恐讓多數國家感受選邊壓力,因為多數東亞國家希望保持左右逢源平衡策略,不願意明確站在美國這邊與中國對著幹;另川普曾揚言要求東亞盟國增加分攤安全成本,否則將撤出美國駐軍,也引發盟國不滿的情緒與反彈,讓美國的東亞戰略可能面臨力不從心的窘境。

美國國防部於2017年1月9日發佈《重返海洋控制戰略》,將增進海上戰力應對中俄海軍與日俱增威脅,保持美國控制海洋優勢地位。美國國家情報委員會同時亦推出《全球趨勢:進步的弔詭》,強調中俄在亞太地區越來越具有挑釁性。2016年12月16日,美國海軍提出《海軍新實力評估》,要求國會撥款5000億美元,增加軍艦總數到355艘,甚至超過川普競選支票的350艘,並強調近年中俄軍力不斷成長,美國海軍必須有所準備。

不過,美國政府面臨19.7兆美元國債壓力,今年聯邦政府赤字可能擴大60%,從6000億美元攀升到1兆美元。川普新政府縱使有意增加國防預算,強化軍事投資,但多數國會議員認為,美國必須找到既能達到國防目標,又能顧及經濟發展,不致債留子孫的方法,因此對大幅增加國防支出有保留。除非川普新政府獲得國會同意提高舉債上限,把國防預算增加到前所未有的水準,否則海軍要求擴大船艦規模計劃,恐難如願獲得落實。美國想繼續維持亞太優勢地位,應從改善國內經濟體質,健全財政著手才是正辦,若毫無節制擴大建軍支出,不僅在現實上已不可行,也難再贏得美國主流民意支持。

面對川普新政府的強軍企圖與佈局,北京當局於2017年1月11日發佈《中國的亞太安全合作政策》,主張中國願與美國新政府,共同維持亞太和平穩定,並從共同發展穩定經濟基礎、推進夥伴關係穩定政治根基、完善多邊機制築固支撐框架、推動規則建設穩定制度保障、密切軍事交流穩定保障力量,以及妥善處理分歧,營造良好環境等策略目標為合作方向,期待與美國共同發揮建設性作用。習近平為避免與川普硬碰硬,影響經濟轉型升級進程,刻意強調中國大陸不會想取代美國,因為「亞太安全只能走對話合作這條路」。

北京當局為應對川普新政府規劃的遏制策略,除提出《亞太安全合作政策》外,亦運用其在亞太地緣優勢,發展牽制美國遠征軍戰力的先進武器與佈局,在孟加拉灣的瓜達爾港、地中海的吉布地與西非的聖多美設置軍事基地,迫使美軍必須相應投資更多武器與駐軍維持優勢,但也將造成美國執行遏制中國的亞太新戰略,陷入成本昂貴的軍備競賽,讓美國國防預算捉襟見肘,國債壓力有增無減,勢必對美國長遠經濟發展不利。

川普曾經強調要增加國防預算強化美國軍力,要求盟邦增加分擔安全成本,恐會面臨力不從心的窘境。更何況亞太國家普遍採取細緻靈活的國際戰略,不願意選擇站在美國這邊與中國對著幹。同時,川普新政府還要繼續處理,中東與阿富汗殘局、伊斯蘭國勢力擴張、俄羅斯與北約關係緊張、美國民眾普遍厭戰等現實難題,將讓川普遏制中國佈局力有未逮。

為營造亞太地區和平穩定發展形勢,川普新政府應該學習適應競合複雜的亞太新格局,揚棄對抗性的冷戰舊思維,務實接受「美國例外主義」不再的新環境,主動與亞太主要國家共同建構新經貿與安全合作機制,促進亞太共贏發展。這樣一來,川普新政府不僅可以專注振興美國經濟,還能累積資源改善政府財政赤字問題,具體提升美國人民生活水準。

歷年來美國政府處理台海問題,有5個環環相扣的要素:一、堅持美國的一個中國政策立場和「一法三公報」架構,以及「對台六大保證」;二、依照《台灣關係法》規範,繼續提供台灣防禦性武器,以保持兩岸軍力動態平衡;三、明確反對兩岸任何一方做出片面改變現狀言行,既不支持台灣獨立,也不支持大陸武力併吞台灣;四、美國支持中國大陸政治民主化,因為美國認為大陸社會越開放、越自由,將會拉近兩岸生活方式和政治制度差距,同時也將為兩岸共同化解歧見,增加成功的機會;五、美國對台海議題的戰略利益是維持此地區和平穩定與和平解決。美國在台協會前理事主席卜睿哲指出,美國的一個中國政策是美國政府主動提出來的,其目的是為促使美國同時與兩岸的政府,維持建設性合作互動關係。美國政府重視的是大陸與台灣各政黨提出的整套政策,是否能夠維持台海和平穩定與和平解決,因為這是美中台共同的責任。

美國的一個中國政策同時亦強調台灣與大陸的關聯性,鼓勵兩岸進行制度競賽,讓台灣成為大陸政治民主化發展的燈塔與示範。倘若台灣當局主動與大陸切割,不僅在經濟發展將自陷困境,還會阻礙台灣年輕人寬廣的成長空間與機會,甚至讓台灣失去美國的一中政策所期許的戰略地位與價值。因此,台灣若能妥善處理美中台三邊關係,發揮智慧借力使力壯大綜合國力,主張台灣是中國的一部份,大陸也是中國的一部份,兩岸應共同合作建設民主繁榮新中國,就能把未來前途放在自己手中,同時美國還可以發揮外部支持與制衡的功能。

2017年2月10日川普與習近平通話,重新確認美國的一個中國政策後,美中台三邊關係已經出現競合新契機。中華民國政府則應該發揮以柔克剛的戰略定力,運用以靜制動智慧化解川普政策不確定性壓力,並鼓勵川普新政府與亞太國家建設共贏合作關係,呼籲川普抛開雙輸的貿易保護主義。同時,蔡總統應主動邀請美中共同維護亞太海上安全,倡議在越南舉辦的APEC峰會,營造「亞太自由貿易區」發展氛圍,積極推動中、美、台經貿與安全合作,成為亞太地區進步的正能量,讓亞太國家擺脫被迫選邊的噩夢,也讓台灣跳脫被當成棋子或籌碼的困局,以及被大陸武統或被美國出賣的雙重焦慮。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)