曾復生

國家政策研究基金會國安組顧問
2017-06-29

 

一、前言

「中」美首輪「二加二」外交安全對話,已於6月21日在華府落幕。雙方均強調將擴大合作,管控分歧,發展建設性並以結果為導向的關係,為未來40年的「中」美互動增進互信並降低風險;同時,確定川普總統年內訪問中國大陸、兩國國防部長在今年互訪,以及美軍參聯會主席鄧福德赴大陸軍事交流。不過,美「中」兩國代表就北韓核武、南韓薩德案、南海航行自由、島礁軍事化、核安、反恐等議題雖有部分共識,但各說各話狀況明顯,突出雙方的結構性戰略互疑,並沒有因為「外交安全對話」得到緩解。因此,兩國在對話後無法發表結果清單的聯合聲明文件,也沒有召開聯合記者會。

相較於歐巴馬政府時期舉辦的「美中戰略與經濟對話」(US-China S&ED),美國國務院代理東亞助卿董雲棠表示,US-China S&ED 範圍較廣、涉及更多部門、更多會議、但逐漸被過多的儀式阻礙對話的深度,因此川普政府改以外交安全對話模式,希望提高對話質量、縮小每次對話試圖解決問題的數量,並獲得中國大陸關鍵決策者的參與。另美國國防部亞太安全副助理部長海大衛指出,亞太地區最迫切而且危險的威脅是北韓,美國國防部長也認為在朝鮮半島無核化議題上,「中」美有共同利益,希望透過此次對話縮小兩國在國防議題上的分歧,強化「中」美軍事穩定交流關係。

大陸《新華社》於6月24日發佈對話有關共識結果指出,首次「中」美外交安全對話傳遞四個訊號,一是高層戰略溝通持續加強;二是兩軍積極尋求務實合作;三是努力擴大共識管控分歧;四是推動「中」美關係行穩致遠。美國國務卿提勒森與國防部長馬蒂斯,在閉幕後的記者會上表達美方在北韓與南海問題立場,並強調美國將會採取必要手段保護自己與盟國安全;同時,希望美「中」能在中東、阿富汗問題,以及打擊伊斯蘭國的反恐領域積極合作,強化兩國軍事交流,並在太空、核武、反擴散與網安等方面增加對話;此外,美方也呼籲「中」方重視人權議題,但是卻未提到台灣,反倒是由「中」方在新聞稿替美方表示,美國政府堅持奉行一個中國政策,引發各界好奇,到底美「中」兩國代表在對話時,是否在台灣問題上針鋒相對,互不相讓,或者美國準備對台灣問題放手,因此刻意不提。

6月14日,提勒森曾經在國會聽證會指出,川普政府正在檢討中國政策、未來50年美「中」關係發展方向,以及美國的「一中政策」可否持續等問題。此言一出,立刻引發北京、華府、台北,以及亞太國家決策階層高度關注,甚至憂心美「中」兩國是否終將落入「修昔底德陷阱」。6月20日,大陸《環球網》針對提勒森的說法,以及即將召開的「中美外交與安全對話」發出社評強調,「美國要挾中國心態不可取,唯有當美國廢除《台灣關係法》,才是對中國真正的讓步」。隨後,美國務院代理東亞助卿董雲棠,在美「中」外交安全對話事前簡報會表示,提勒森的說法只是希望美「中」兩國能針對這些問題未來可能發展,做現實面的討論,並不是對美國是否遵守一中政策提出質疑;如果台灣議題再度被提及,美國會向「中」方傳達的訊息是,美國非常希望看到台海地區繼續維持和平穩定;美國一貫的立場是反對任何一方改變現狀,期待雙方能夠展開對話,而在《台灣關係法》下,美國仍會信守並履行對台承諾。

但實際的問題是,川普政府的「中國政策」高度不穩定,讓台灣一直都存在被美國交易或當炮灰陰影,也擔心因中國大陸實力強大,讓美國必須跟台灣說再見。當川普政府整體戰略出現變化,或者美、「中」在亞太軍力消長達到某種程度時,美國可能會改變對台灣的安全承諾。川普與提勒森的腦海中或許認為,當執行《台灣關係法》的軍事經濟成本,以及風險越來越高時,「棄台論」將成為符合美國利益的理性選擇。

民進黨政府全面執政後,美國面對綜合國力茁壯的中國大陸時,已經遭遇「一中政策」兩難,一則是放棄台灣,卻可能鼓勵中國大陸在亞洲實力擴張,讓美國在亞太地區信用破產;另一則是全力支持台灣對抗中國大陸,但卻必須冒著與中國大陸開戰的風險,而且還沒有絕對勝算,更何況美國在共軍戰略核武導彈威脅下,主流民意根本不可能同意出兵為保衛台獨而戰。倘若民進黨政府繼續把《中華民國憲法》,當成掩護「台獨路線」的工具,將會被北京當局解讀為玩弄兩手策略,恐進一步惡化兩岸關係,甚至讓北京失去耐心,認為和平統一已無可能,將啟動統一時程表,斷然採取行動處理台灣問題。

台海兩岸綜合實力的懸殊差距,加上美、「中」軍力消長新形勢,以及美國在亞洲影響力衰退,已讓美國長期運用兩面嚇阻的模糊戰略難以為繼。民進黨政府應擺脫「聯美日、抗中」迷思,揭櫫「兩岸同屬民主中國」政治基礎,共同維護台海和平穩定發展;另亦可主動提出「親中的台海和平倡議」,調整台灣長期以大陸為假想敵的國防戰略與法理基礎,向北京與華府釋出明確訊號,讓兩岸恢復良性溝通管道,協商中止敵對狀態,鞏固和平穩定發展正道,並消除被美國拋棄的恐懼與焦慮。
 

二、 美「中」對北韓核武導彈束手無策

美「中」兩國在這次的「外交與安全對話」,雖重申將致力於以全面、可查核、不可逆的方式實現朝鮮半島無核化,並支持聯合國安理會制裁北韓的決議。但是,朝鮮半島劍拔弩張情勢依舊,北韓在接連發射16 枚導彈後,積極準備第6次核試,對美國總統川普的武力威嚇毫不理會。因為,金正恩壓根認定,美日韓聯軍雖然部署重兵,並勤練特種部隊的「斬首行動」,卻始終沒有把握一舉殲滅北韓軍事報復能量,還要擔心首爾與東京成為戰火下的廢墟,更何況美國跨國企業在南韓與日本擁有龐大資產與商業利益,豈能允許川普貿然採取軍事行動,造成巨大損失。

目前,川普積極邀請習近平出面協助,強調只要中國大陸對北韓採取能源與貿易制裁,金正恩政權將撐不過3個月,而且還放話指出北韓核武導彈不僅威脅南韓、日本與美國,也會威脅中國東北與華北安全,應屬區域性共同威脅,所以中國大陸有義務出面對北韓施壓勸阻,以達到終止北韓核武與朝鮮半島無核化目標。

不過,美國強行部署「薩德」飛彈系統,已經引發南韓人民公憤。新總統文在寅表示「薩德」需經過環境評估應暫緩部署。川普曾經推文強調,在南韓部署的「薩德」飛彈威力強大,相關的10億美元經費應由南韓埋單,如果南韓不願意付款,美國將撤出「薩德」。此文一出立刻被南韓國防部打臉表示,根據《駐韓美軍地位協定》,部署、使用與維護「薩德」的費用應由美方承擔,韓國將堅持此立場,並讓公開反對「薩德案」的文在寅總統聲勢高漲,有可能促使南北韓關係朝向接觸對話方向前進,為化解朝鮮半島軍事危機營造和緩下台階,但對精打細算的川普而言恐怕難以接受。6月29日,文在寅將訪問華府與川普會談,兩國恐將針對「薩德案」攤牌。

當前,東北亞雖已陷入火藥味濃烈的局勢,美國仍然認為發動戰爭的代價太高。但是,現有的各項制裁工具效果又不彰,而且隨著北韓的核武導彈能量與日俱增,加上美、「中」、俄、日等大國,都想從朝鮮半島分裂局勢獲取戰略利益;同時,沒有一個國家樂見兩韓統一成為人口超過1億的核武強國,就連美國都需要藉凸顯北韓核武導彈威脅,以利其鞏固美日南韓軍事同盟,為美軍駐留東北亞取得正當性等客觀情勢發展,已經讓金正恩堅信其擁核武導彈自重策略,不僅攸關個人生命與北韓政權安危,也是能夠繼續與列強周旋的法寶,豈可輕言放棄;此外,金正恩更洞悉美、「中」、俄、日等大國,只想恢復「朝核六方會談」,把朝鮮半島分裂問題常態化,讓各國能夠各取所需,至於擁核自重的北韓反而提供各方碰頭協商,在東北亞刷存在感的機制與平台,成為維持均勢的貢獻者。因此,金正恩相信美日等國還不致於蠢到貿然對北韓動武,搬石頭砸自己的腳。

川普政府刻意凸顯朝鮮半島問題嚴峻,並把北韓核武導彈威脅議題,列為「美中外交安全對話」首要重點,甚至強調如果習近平能夠協助解決北韓問題,美「中」兩國貿易協定將對中國大陸更有利。但是,習近平堅持需以和平手段,實現朝鮮半島無核化目標,願意與美國就朝鮮半島問題保持溝通協調,並認為武力解決不了分歧,反而會造成更大災難,落實「雙暫停」與「雙軌並行」對話談判才是合理出路;同時,中國大陸方面堅決反對美國在南韓部署薩德飛彈系統,因為此舉無助朝鮮半島無核化,也衝擊各方在半島問題上合作與信任。

更值注意的是,習近平對於川普以及國務卿提勒森曾經先後表示,將考慮讓南韓與日本擁有核武,並鼓勵日本強化軍力,讓「中」方對美國的東北亞戰略意圖心生疑慮,也讓習近平拒絕川普要求斷絕與金正恩關係的提議。川普精心策劃積極拉攏習近平,企圖塑造「聯中制北韓」的強勢格局,已經碰到北京的軟釘子。6月21日的《紐約時報》甚至指出,川普總統認為北京約束北韓的努力已經失敗,「中」美兩國的蜜月期將可能告終。隨後,大陸《環球網》發表社評強調,美方抱怨北京努力不夠是推卸責任,希望川普不要落入部份人士為「中」美關係挖的陷阱。顯示,北京當局並不想把北韓變成敵人,也不希望搞壞「中」美競合關係。

在「外交與安全對話」過程中,大陸國防部代表強調,「中」美軍事關係雖積極加強戰略與行動層面對話,以有效管控分歧和意外風險,仍面臨深層次的戰略矛盾和障礙,不過,「中」方願與川普政府的國防部門共同努力,推動兩軍關係健康穩定發展。2017年4月的「川習會」已經定下兩軍恢復交流基調。6月中旬,美「中」海軍完成軍艦互訪交流。這次的外交安全對話決定兩國國防部長互訪,並規劃美軍參聯會主席鄧福德赴大陸,以提升軍事交流質量,落實兩軍信任措施的諒解備忘錄,同時共軍亦受邀參加2018年「環太平洋聯合軍演」。至於美國國防部方面則強調,兩軍交流著重軍事領導人員互訪、在太空、反恐、網安、反核武擴散等共同利益領域建立務實合作,以及強化風險管理防範意外軍事衝突。

不過,美「中」之間的長期戰略意圖不明確,是提升兩軍交流質量的最大障礙。倘若彼此互視為競爭對手情況惡化,將導致戰略互疑加劇,對兩軍維持健康競合關係,構成嚴重衝擊。當前,「中」美兩國基於防範軍事意外衝突的需要,推動軍事交流建構互信機制,並取得具體的進展,但是雙方在北韓核武導彈威脅、南韓薩德案、南海航行自由,以及島礁軍事化等區域安全議題,因戰略利益競爭所產生的結構矛盾,依舊難有化解之道。
 

三、結語:美「中」需發展和平共處新模式

習近平強調「合作是中美兩國唯一正確選擇」。但是,川普曾經直指「中國正在強暴美國」,運用不公平的貿易手段偷走美國人的工作,因此揚言就職後宣佈中國大陸是「匯率操縱國」,將對中國大陸進口商品徵收45%關稅,讓「中」美關係前景蒙上陰影,台灣也膽顫心驚。不過,川普上任後得知北韓核武導彈威脅問題嚴峻,需要北京出力協助才能化解危機,因此積極促成「川習會」,並規劃推動外交安全、全面經濟、執法與網安、社會與人文等四個,以結果為導向的建設性對話平台,希望能務實發展「中」美建設性合作關係,讓中國大陸為美國鍵利益服務。

就「中」美競合關係演變而言,近60年來美國的國民生產毛額(GDP),從55%世界GDP降至2016年的21%,而中國大陸則是從不到1%增加到2016年的15%,成為世界第二大經濟體;同時,中國大陸軍力在西太平洋沿岸地區,已經擁有地緣戰略優勢,讓美國遠征軍難再取得主導地位,目前多數亞太國家已經發展出細緻平衡策略,不願意明確選邊站。季辛吉於2017年初接受《大西洋月刊》專訪時即指出,冷戰時期美國超強主導世界的地位已不復返,現今美國政府主要任務是要適應新世界格局。

現階段,美國戰略圈對待中國大陸的主流思維是,「我們不必喜歡中國,但我們必須與中國共同處理,關係到美國重大利益的議題」。為了避免美「中」引爆貿易戰,導致戰略競逐惡化,川普必須思考的重大課題,首先是如何與中國大陸和平相處;其次是如何影響中國大陸行為,使其有利於美國的全球佈局;第三是如何引導中國大陸成為國際社會的貢獻者,並防範其破壞性行為;最後則是運用「務實主義」,增加美「中」共同利益質量,減少分歧利益障礙,讓美國在美「中」競合過程成為贏家。    

美「中」兩國軍事安全與經貿互動,經歷數十年的快速發展,現在面臨著一系列結構性新挑戰;同時,美「中」兩國都處在一個全新的國際安全與經貿環境中,而雙方應該明白兩國間需要一個和平共處模式,以利專心進行國內經濟社會改革。因此,習近平傾向調整「弱國心態」向「大國心態」轉變,鼓勵川普政府推行自由貿易,邀請美國加入「亞投行」與「一帶一路」經濟建設規劃。至於川普政府則必須調整面對「中國崛起」情緒,化解優越感旁落的深層焦慮,主動與習近平合作建構新亞太經貿與安全機制,以共同促進雙贏發展。

川普政府的2018財年預算準備增加國防預算強化美國軍力,並要求盟邦增加分擔維護國防安全成本。不過,川普政府意圖在亞太推展「聯日制中」大戰略,恐將受到與日俱增限制因素牽絆。日本安倍政府已經著手改善「中」日關係,防範萬一美日關係生變時不致措手不及。菲律賓總統杜特蒂已經接受中國大陸軍事援助,將降低美菲軍事合作質量,拉近與「中」、俄兩國互惠合作關係,並宣佈「要美軍六年內撤出」。至於越南、馬來西亞、泰國與印尼則已經開始調整國際戰略,傾向在美、「中」、俄、日四國間保持平衡策略。另川普政府還要繼續處理,中東與阿富汗殘局、伊斯蘭國勢力擴大、俄羅斯與北約關係緊張、美國國內民眾普遍厭戰,以及聯邦政府財政赤字與國債攀升壓力等,恐讓川普在亞太地區牽制中國大陸佈局力不從心。

尤其是當美國已缺乏足夠資源條件,而多數盟邦又不願意多分擔安全成本時,美國恐無法再以「美國例外主義」的優勢地位,主導亞太戰略格局,反而必須學習適應「中國崛起」新環境,以及亞太國家普遍發展細緻平衡策略的新形勢,選擇與中國大陸發展和平共處新模式。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)