曾復生

國家政策研究基金會國安組顧問
2018-09-26
 

一、前言

美國是全球最大經濟體及軍事強國,但是川普總統在21兆美元國債巨大壓力下,決定採取「美國優先」單邊強勢保護主義,把「中」、日、歐盟、俄羅斯等國視為戰略競爭對手,祭出貿易戰、關稅戰、科技戰,以及對俄羅斯經濟制裁,東征西討打破自由貿易與多邊協商架構,還進一步針對「中」、日、墨、加、歐盟等主要貿易逆差國,強勢要求重談貿易協定,毫不留情只為讓美國強大,卻讓「中」、日、俄、歐盟等國心生警惕,台灣位處美「中」戰略競逐夾縫更是戒慎恐懼。

大陸國家主席習近平9月間到俄羅斯海参崴,出席「第四屆東方經濟論壇」,並與俄羅斯總統普丁舉行峰會,達成兩國強化合作對抗美國保護主義共識。同時,習近平還與日本首相安倍見面,取得兩國共同推動「一帶一路」發展默契。習近平並邀請安倍於10月間訪問北京。安倍亦表達期盼習近平參加明年大阪G20會議時,能夠順道訪問日本,為「中」日關係健康發展鋪路。「中」、日、俄三國領導人在海參崴集會,已經逐漸發展出「打群架」戰略縱深,應對美國總統川普單邊強勢保護主義衝撞,但是安倍受制於美日同盟條約,必須在軍事上配合美國行動,讓美「中」俄日大國競逐博弈邁入詭譎新格局。

近來,川普政府的經貿保護主義火力四射,已經對「中」、日、加、歐盟等國造成相當大的壓力。俄羅斯則是隔山觀虎鬥,趁機對土耳其、印度,以及北京出售先進S-400防空飛彈,意圖牽制美國在歐亞部署的F-35隱形戰機,並向「中」、日、兩韓等國招手合作開發西伯利亞,還向中東、南亞與東協國家積極推銷軍火。俄羅斯還於9月間進行30萬大軍「東方2018」演習,向全世界秀肌肉並有向美、「中」、日、北約等宣告,俄羅斯已經重回強國行列。

川普政府為營造對美國有利的印太局勢,正積極規劃「印太戰略」,意圖運用中國大陸周邊國家擔心被「中國崛起」支配的不安氛圍,先鞏固美日韓軍事同盟,強化與東協國家的經貿安全合作,拉攏印度與澳洲成立安全合作架構。但是,包括日本與印度在內的多數印太地區國家,普遍認為美國仍然強大得罪不起,卻又擔心川普善變交易性格,隨時可能出賣合作夥伴,因此發展出細緻平衡策略,想在美「中」俄等大國間開闢戰略縱深,不願意明確選擇站在美國這邊,讓川普布局「印太戰略」基礎出現鬆動跡象。

儘管川普曾經一再強調,歐巴馬政府制裁俄羅斯只是把莫斯科推向北京,讓北京在美「中」俄三角關係得利,是嚴重的戰略錯誤。川普認為「聯俄制中」符合美國利益,有助美國發揮針對「中」、日的貿易戰,加速國內經濟社會建設,逐步解除巨額國債壓力以利恢復國力。但是,川普上台後即陷入「通俄門案」糾纏,不僅無法著手改善美俄關係,還要對俄羅斯增加經濟制裁力道避嫌,反而讓「中」、俄合作夥伴關係越走越近,讓美國的「聯俄制中」盤算落空。

習近平曾經認為川普上台是改善「中」美關係契機,期待與川普發展健康競合關係並有效管控分歧。不過,川普吃定習近平不願把「中」美關係搞壞,不僅祭出科技戰狠招遏制「中國製造2025」計畫,還要求北京配合美國的半島無核化策略,並大幅削減對美貿易順差,擴大開放金融服務業市場,停止政府補貼與強制在陸美企轉移技術等,讓習近平備感壓力甚至左支右絀。目前,中共應對美國咄咄逼人的關稅戰與科技戰,已經逐漸回過神來並冷靜採取加強溝通措施,先穩住周邊鄰國友好互惠關係,並透過美國金融業領導高層,協力化解「中」美貿易戰僵局,避免「中」美兩國落入「修習底德陷阱」。

不過,美「中」在印太地區政治目標的衝突,已經成為兩國戰略競逐關鍵促動因素。川普政府規畫在印太地區強化軍事部署,以確保當美「中」關係惡化時,美國仍然可以壓制中共威脅。儘管中共在10年間可能改變印太地區軍力動態平衡,但是川普政府認為「印太戰略」若能吸引多數印太國家成為夥伴,美國還是可能贏得印太區域優勢地位。現階段,川普政府將在國會同意撥款後,設置「美國國際金融開發公司」,每年投入600億美元擴大海外投資基礎建設案,準備與中國大陸的「一帶一路」計劃抗衡。

美國務卿蓬佩奧8月初在「東協外長會議」推銷「印太倡議」,提供1.13億美元促進東南亞發展數位經濟市場,並推出3億美元「東協新安全種子基金」,敦促東協在人道救援暨災難救助、網路安全,以及海上安全等領域採取聯合措施,以達到鞏固盟邦並分擔成本目標。同時,美國決定把F-35戰機的印太地區維修基地設在日本,鼓勵日本在印太地區領導軍工聯盟,讓日本在解除武器技術出口限制後,在南亞與東協進行軍事科技合作。另美國與菲律賓、澳洲、印度等國,分別簽署《提升國防合作協議》,執行美軍在印太地區輪調駐防制度,並規劃把越南、印尼納入「美軍印太司令部」聯合軍演,建構制衡中共軍力擴張能量。

近來,美國不斷增強牽制中共姿態與動作。國務卿蓬佩奧強調中共已經是頭號競爭對手,也是未來國安戰略大難題;國防部長馬提斯則向日、韓、菲、泰、澳洲等盟國及東協國家承諾,將致力應對中共擴張威脅與壓力;中情局長與聯邦調查局長更同聲強調,中共已經成為美國的頭號情報威脅。9月6日,美國與印度在新德里舉行外交國防首長「2+2」會議,意圖搞定以美、日、澳洲,以及印度等4國合作為主軸的「印太戰略」架構。但是,美國強烈反對印度引進俄羅斯S-400防空飛彈,要求印度配合美國制裁伊朗政策,停止向伊朗購買石油,並對莫迪總理與習近平主席,今年6月初「武漢會談」協議內容有疑慮,讓美印「2+2」會議埋下分歧利益伏筆。會後,美印兩國雖簽署「通訊相容與安全協議」,為強化軍售與軍事科技合作關係鋪路,但是印度方面對於外交政策自主相當堅持,恐讓美國的「印太戰略」出現破口。

川普的國安外交團隊曾經強調,美國在印太地區若無政治、軍事影響力,經貿商業利益也將不保,美軍必須加強與印太國家合作,拉攏印太國家牽制「一帶一路」將成為美國戰略目標。美國防部主管東亞安全助理部長薛瑞福還表示,美國雖尋求與中共建立正面、以結果為導向的軍事關係,但美國也會在必要時與中共對抗競爭;東協國家雖不願在美「中」選邊,但在中共日益嚴重的國家經濟掠奪下,這個選擇不是哪一個陣營,而是兩種不同的願景,也是夥伴與獨霸的選擇。薛瑞福強調在國會預算支持下,川普政府現在有充足資源與新方法,維持在印太地區領導地位,因此建構「印太戰略」是可行策略;同時,美國亦將強化日本、澳洲、印度、東協國家,以及台灣在印太地區合作角色。

不過,白宮發言人8月下旬宣布川普總統將缺席11月APEC峰會,以及東協與東亞峰會,前往法國巴黎參加活動並訪問愛爾蘭。這種「棄亞親歐」態度已讓印太國家心生疑慮,並對川普落實「印太戰略」決心有所保留。同時,川普總統對印太地區不夠重視的態度,無異打臉薛瑞福強力推銷的「印太戰略」,更讓印太多數國家質疑,美國牽制「一帶一路」的「印太戰略」,還能撐多久?台灣若一廂情願擁抱美國的「印太戰略」,恐將得不償失。

 

二、警惕川普政府讓子彈亂飛狠招

美國總統川普認為世界的未來,將是美「中」俄三大強權競爭格局。近年來,美國府會通過為企業減稅法案,吸引外國投資與製造業回流美國創造就業機會。此前,川普政府啟動智財權調查與反傾銷等措施,單邊強勢要求「中」、日、德、加、墨等對美貿易順差國改善失衡問題。這種「一拉一推」的經貿策略,配合川普接連在東北亞、南亞、中東等地區,運用「震撼主義」挑釁衝突所構成的組合拳,倒逼區域主要國家的資金、技術、人才等,加速選擇流向相對穩定的美國,為振興美國經濟創造優勢條件,讓美國再度擁有領導世界的經濟實力。

8月下旬,川普總統簽署《2019財年國防授權法》,同意支出7160億美元國防預算。8月9日,副總統彭斯向國會提交籌組太空軍計畫書,意圖建構第六軍種,應對中俄太空軍備競賽,保持美國主控太空優勢地位,並結合美國在全球主要戰略要衝約30多萬駐軍,共同鞏固美國的全球優勢能量,成為支撐美國外交政策的堅實後盾。儘管國際貨幣基金會(IMF)嚴正警告,美國國債已經攀高到21兆美元,而且聯邦政府預算赤字不減反增,勢將危害全球經濟健康;美國國家情報總監寇茲亦在國會強調,巨額國債已經成為國安最大威脅。但是,川普總統還是支持大幅舉債增加軍費,協同國會通過高達7160億美元國防預算,還要建立太空軍顯然有其深謀遠慮。

當前,川普總統推動遏制中共大戰略,並從朝核危機、貿易逆差、投資與關稅壁壘、人民幣匯率、對台軍售、東海與南海島礁軍事化爭議、「中」印邊界衝突、片面取消伊朗限核協議、執法與網路安全、投資中東歐與非洲,以及智財權問題等,測試中共政策底限為後續談判交易墊高籌碼。川普還可能會對北韓採取強勢手段,讓日本與南韓必須緊抱美國,並向美國增購軍備。川普也可能刻意挑釁「一個中國」政策,把台灣推上火線為東亞埋下衝突火種,進而刺激各國軍備競賽,動搖印太地區經濟穩定發展基礎,塑造「可管理的不穩定」環境,把印太地區資金、技術與人才加速趕到美國,打亂習近平推動強國戰略布局與節奏,讓中共無力撼動美國領導地位。

川普政府精心設計的外交戰略組合拳,一方面提升美日軍事同盟質量,堅持美韓合作部署薩德飛彈,強化美台軍事交流,維持與東協軍事合作,同時還持續推動美艦南海航行計畫,對北韓強力制裁,發展美、日、印度、澳洲等四國聯合海上軍演,協助印度軍事現代化,增兵阿富汗,拉攏以色列與沙烏地阿拉伯單挑伊朗,均凸顯美國正加速建構「印太戰略」能量,企圖遏制中共在黃海、東海、台海、南海、印度洋,以及中亞與中東的影響力,並牽制「一帶一路」經濟發展。

美國商務部宣布從6月1日起對歐盟、加拿大和墨西哥輸美鋼、鋁產品,分別徵收25%和10%關稅。加、墨兩國立刻祭出報復措施,歐盟也揚言反擊讓世界經濟體瀕臨貿易戰。大陸外交部發言人華春瑩表示,美國以鄰為壑,讓子彈亂飛,不具建設性。德國聯邦政府認為這項單邊行為違法,援引「國安因素」不足支撐此決定。法國總統馬克洪強調歐盟將以「符合比例原則方式」回應。西方媒體認為川普「以對待敵人方式對待盟友」,不僅愚蠢還將削弱聯合對抗中共能量,為北京營造拉攏貿易夥伴有利機會。當世人皆知全球貿易戰損傷嚴重,為何川普還要一意孤行?有人認為川普盲動善變不計後果,但卻忽略川普強調「美國優先」謀略深。近來,川普接連對「中」、日、歐盟、墨、加等國,發動單邊強勢貿易保護主義措施,看起來像「讓子彈亂飛」,其實隱藏「讓美國再度強大」密碼,只是代價須由世界各國承擔。

川普的「美國優先」策略鼓勵生產製造發生在美國,為勞工與中產階級增加就業機會已見成效。年來美國失業率頻創新低,川普總統支持度更達上任以來最高。川普全面翻轉美國外交政策,主動促成「川金會」,強勢重議《北美自由貿易協定》,並開發美國新能源創造就業機會,恢復對伊朗禁運制裁;同時,川普認為美國總被盟國「揩油」,要求北約國家、日本、南韓等負擔美國駐軍多數費用;此外,川普政府劍指中共科技升級計畫,對北京發動關稅戰,並聯絡英、德、法、日管制高科技流入中國大陸,甚至立法阻止華為、中興電信設備侵入美國第5代網路通訊體系。川普政府把「中」、日、歐盟、加、墨等國當成競爭對象,接連祭出減稅措施吸引約2兆美元跨國企業資金回流,擺脫對中東石油依賴,揚棄多邊貿易協商政策,改以雙邊公平協商強勢策略,降低美國貿易赤字並增加政府關稅收入。

川普政府刻意拉攏歐盟與俄羅斯意圖孤立中共,但仍要求北約等盟國為安全支付主要成本,美國不但可以節省開支轉為新武器研發經費,還可以乘國際局勢動盪,讓美元、美債與美製武器需求增加,而且美國也將成為國際資金、人才避風港,反而讓巨額國債壓力獲得喘息時間。川普政府推動美國優先政策,大幅增加國防預算,不惜舉債維繫美軍與美元共生關係,看似矛盾實則暗藏謀略,主要玄機是藉維持美軍的全球優勢,讓美元與美債擁有投資、貨幣儲備龍頭地位,而川普政府舉債強軍就是要替美元與美債撐腰。川普總統國際政經戰略「故意讓子彈亂飛」,把歐、亞資金技術人才趕到美國,還祭出單邊強勢保護主義,阻撓中共科技產業升級,限制中國大陸經濟能量擴張,延緩人民幣國際化速度,讓其難以跟美元競爭儲備貨幣龍頭地位。川普認為只要美軍夠強大,美元自然成為全球金融體系交易基礎,美國發行國庫券也將「毫無風險」,根本不用擔心賣不出去,同時美元國際流通性與信用就能夠撐住,讓債多不愁的川普政府,能夠繼續印美鈔賣國庫券過好日子, 並為振興美國經濟爭取到緩衝時間。

目前,川普在美國民調支持度居上任以來新高,國內失業率亦創下近年新低點,儘管民主黨政敵與媒體對川普狂轟猛攻,但是川普顯然已經鞏固住中西部選民基本盤。川普在11月期中選舉前還會再加碼演出,強烈要求「中」、日、德、加、墨等國對美減少貿易赤字,劍指中國大陸將近5000億美元商品加徵關稅,逼迫日本、南韓與北約盟國増加分攤安全成本,並推動拉攏俄羅斯從親「中」轉向親美政策。面對川普單邊強勢國際政經與安全政策,中共、日本與歐盟等國現正疲於應付,還沒有找到有效反制脫困良方,只好繼續看著川普發揮「美國優先」狠招,為鞏固政權及爭取連任總統鋪路。

 

三、結語

美「中」戰略競逐激烈化讓台灣面臨選邊難題。不過,台灣朝野都必須認清美「中」關係大局,目前雖然處在「競爭面大於合作面」結構,但是還沒有邁入「全面敵對」狀態;同時,美「中」基於長遠國家利益,在經歷「邊打邊談」相互折騰後,終將會在新利益平衡點達成協議,不太可能蠻幹到底。當前,台灣主流民意希望兩岸和平穩定發展,而不是走向對抗衝突路線。川普政府強調「美國優先」,對中共貿易戰與科技戰壓力節節升高,若為「敲打中國」強化對台軍事合作質量,勢必會要求台灣增加國防預算及對美軍購。不過,川普總統若通過11月期中選舉難關,繼續由共和黨主控國會參眾兩院後,將可能為照顧科技零組件企業與農牧出口產業利益,以及美國消費者權益,讓美「中」貿易戰與科技戰降溫,甚至著手改善美「中」競合關係。

當前,美國對台政策目前有3種不同看法,一是主張美國應將對北京與對台北政策分開,改善美台關係時不必擔心北京反應;其次是認為美「中」關係開始惡化,美國應增強第一島鏈防禦能量,並把台灣納入軍事同盟體系;第三則是強調要有效對付北京,華府必須把許多議題掛勾與北京談判,讓中共付出代價,而台灣則可以做為交易籌碼。不過,美國在兩岸議題的影響力已大不如前,再加上美「中」軍力消長變化趨勢,讓美軍對應共軍的主場優勢已難有絕對勝算,也讓台海軍力動態平衡傾向對北京有利。川普政府若提升美台軍事合作質量,把台灣綁在戰車前端與北京對幹,恐為台海軍事危機埋下火種,並替大陸支持「武統論」勢力提供師出有名藉口,恐為台灣人民帶來經濟與安全災難。

美國在台協會前處長包道格曾經坦言,美國府會雖展現對台灣力挺善意,但是,美國是否能夠長期保護與促進台灣利益,才是真正的考驗。現階段,美方若祭出友台大動作,恐將刺激北京加強對台施壓,反而讓台灣陷入內外交逼困境,屆時美國的遠水將難救近火。此外,一旦北京對華府的戰略利益明顯超過台北時,台灣可能面臨被川普交易掉的風險。

近來,美國府會親台人士正積極推動美台國防合作,但是都還沒有找到「親台不反中」(pro-Taiwan but not anti-China)方法,讓行政部門決定執行美台國防合作措施時,都必須考量北京反應瞻前顧後,或挺而走險。因此,台灣面對詭譎多變的「中」美競合關係,以及兩國節節升溫的貿易戰角力,除了產業界要多元布局未雨綢繆,蔡總統更須站穩「友美和中」與自由民主戰略高地,促進兩岸關係回歸理性,才能擴大「自由民主台灣」生存發展空間,並避免被善變的川普吃定或交易掉。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)